Sobre a Apensação Obrigatória no contencioso dos Procedimentos em Massa
Introdução
A introdução
de um novo meio processual urgente destinado ao tratamento do contencioso dos
procedimentos de massa (art.º 99 CPTA) foi uma das alterações trazidas com a
reforma de 2015; este processo compreende as ações respeitantes à prática ou
omissão de atos administrativos no âmbito de procedimentos de concursos de
pessoal, de realização de provas e de recrutamento, desde que, relativamente a
cada um, os evolvidos sejam em número superior a 50.
Como
enquadramento do tema cumpre referir que o art.º 48 CPTA já regulava as
situações de existirem vários processos em massa da mesma natureza e intentados
contra a mesma entidade administrativa: o juiz procede à determinação de um
processo-modelo no qual integre e regule todos os aspetos de fato e de direto
necessários para a ação, suspendendo a tramitação de todos os outros processos.
A formação do julgamento é constituída por todos os juízes do tribunal, com o
objetivo de conseguir uma decisão rápida e bem fundamentada.
Os processos
urgentes caraterizam-se pela celeridade e primazia concedida a certo tipo de
questões que, envolvidas de determinadas características próprias, requerem num
espaço curto de tempo uma pronúncia judicial definitiva sobre o seu mérito. Ao
contrário daquilo que inevitavelmente se passa na generalidade dos processos,
pretende-se uma tramitação acelerada e simplificada destinada a tutelar
direitos específicos ou bens jurídicos carecidos de proteção.
No caso
específico dos procedimentos de massa, retira-se da leitura do preâmbulo do
projeto de Decreto-lei (pagina 26) o desígnio de conferir uma “resposta célere e integrada
aos litígios respeitantes a procedimentos de massa, em domínios (…) com um
elevado número de participantes. O novo regime dos procedimentos de massa visa
assegurar a concentração num único processo, a correr num único tribunal, das
múltiplas pretensões que os participantes nestes procedimentos pretendam
deduzir no contencioso administrativo.”
Assim,
elevam-se como objetivos deste novo processo urgente:
- Uma melhor justura do contencioso administrativo ao fenómeno da litigância de massa,
- A concessão de celeridade às decisões
- A garantia de um tratamento igual para situações iguais, promovendo, assim, a uniformidade jurisprudencial.
Em análise a
este alargamento de processos urgentes, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos
e Fiscais refere, no seu parecer divulgado aquando da discussão pública do Projeto, considerar ”o número bastante elevado” de
processos urgentes já existentes nos tribunais administrativos, e que a adoção
de novos meios processuais pode colocar em causa “o cumprimento dos respetivos
prazos, assim se deixando de dar tratamento urgente aos processos que
verdadeiramente necessitam desse tratamento’’ devendo ser até ‘’ponderada a sua
eliminação”.
Apensação Geral
Sumariando o
art.º 28 CPTA, a apensação de processos pressupõe, essencialmente, a
constatação dos seguintes elementos objetivos de conexão:
- Que a causa de pedir seja a mesma e única (ou) que os pedidos estejam entre si numa relação de prejudicialidade e dependência, nomeadamente por se inscreverem no âmbito da mesma relação jurídica material;
- Que a procedência dos pedidos principais dependa no essencial da apreciação dos mesmos fatos ou da interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito quando seja diferente a causa de pedir.
Em regime
geral da apensação, o juiz pode obviar a mesma quando o estado do processo ou
outra razão torne especialmente inconveniente a apensação, sendo que as
motivações que desaconselham a apensação dos processos prendem-se
necessariamente com o fundamento da apensação.
Tal como
referem a este propósito Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes
Cadilha a apensação “… é justificada por razões
de economia processual e de uniformidade de julgamento: a apensação tem
como consequência que diversas causas passam a ser instruídas, discutidas e
julgadas conjuntamente, com vantagens para a economia processual, que se refletem
também na garantia de um julgamento uniforme, visto que questões idênticas ou
que se conexionam serão objeto de uma decisão comum ou de decisões coerentes.
Neste contexto, a apensação deverá ser indeferida quando o prejuízo que daí
resultaria para a segunda causa não seria compensado pelo benefício da
apensação, o que sucede, designadamente, quando um processo se encontre muito
mais adiantado, de tal modo que a apensação representaria um atraso
considerável para a sua conclusão. Note-se, em todo o caso, que a lei exige que
para o indeferimento haja um especial inconveniente, o que significa que, em princípio,
deve ser admitida a apensação, não bastando para a impedir que possa ocorrer
uma mera perturbação no andamento do processo ao qual serão apensados os
restantes …” (in: ob. cit., pág.163).
Apensação obrigatória
No caso
específico dos procedimentos em massa como processos urgentes, o legislador
estabeleceu a obrigatoriedade da apensação. O nº4 do
art.º 99 do CPTA prevê que, ‘’quando, por referência ao mesmo procedimento,
sejam propostas diferentes ações em relação às quais se preencham os
pressupostos de admissibilidade previstos para a coligação e a cumulação de
pedidos, os respetivos processos são objeto de apensação obrigatória àquele que
tiver sido intentado em primeiro lugar, segundo o disposto no artigo 28.º’’.
A apensação
obrigatória, não sendo uma faculdade mas uma imposição legal ditada pelo
comando citado, implica, logo que detetada a situação, o correspondente dever
de comunicação oficiosa pelo juiz do processo que deva ser apensado e o juiz no
qual deva ser ordenada a apensação nos termos da lei. Parece claro que o legislador
revela-se sensível ao problema da existência simultânea de inumerosos litígios
que, decididos judicialmente com efeitos que se protelam no tempo, nem sempre
são resolvidos no mesmo sentido.
As vantagens:
- Impetração de decisão, em princípio, uniformizada;
- A intervenção de todos os juízes do tribunal aumenta o grau de potencial uniformidade;
- Desnecessidade de lidar com número elevado de processos e peças processuais diferentes
Os Inconvenientes
A opção do
legislador por esta solução, como expediente para atingir a celeridade, pretendida
neste tipo de litígios, parece ser difícil de ser viabilizada em concreto. Se o
legislador dá lugar a que se dê origem ao levantamento e ajuntamento de megas
processos num único tribunal e perante um único juiz (ainda que coletivo), questiono
se não se terá esquecido da precariedade das estruturas logísticas que os
tribunais atualmente se defrontam, designadamente os de 1ª instância. Serão
capazes os juízes, para de modo célere, gerir os processos e por termo aos
mesmos? Não se pode esquecer a extensão destes processos, e ainda da
probabilidade de os mesmo provirem de qualquer ponto do território nacional
aquando da apensação. Poderia pensar-se eventualmente na possibilidade de esta
competência ser cometida ao Supremo, uma vez que de entre as instâncias de
jurisdição administrativa, é a que esta um pouco menos sobrecarregada; seria
como uma instância centralizadora com jurisdição sobre todo o território (tal
como o é).
Conclusão
É certo que
a intenção de se proporcionar uma resposta integrada neste tipo de
procedimentos, a apensação constitui uma medida adequada a sua realização. Mas
também pode acontecer casos em que os problemas relevantes num dos processos
tenham natureza diversa relativamente aos demais, e sejam de natureza mais urgente que os demais, em termos tais que o seu tratamento
agrupado não sirva para efetivar qualquer objetivo. A severidade da regra da
apensação obrigatória de processos separados só pelo fato de se moderarem por
um mesmo procedimento de massa e preencherem os requisitos legais afigura-se
dificilmente justificável e compromete a razão de existência de uma ação
urgente. Penso que seria razoável a comutação por outra regra mais flexível que
remeta para a ponderação do juiz em concreto quanto à utilidade e pertinência
da apensação, tal como acontece com o regime geral. Eventualmente, o legislador
se tenha precipitado quando conformou este meio em processo urgente e quando
consagrou o impositivo de apensação obrigatória. Afinal, rebuscando uma
expressão de alguns críticos, quando ‘’tudo é urgente, nada é urgente’’.
Bibliografia
Esperança
Mealha ‘’Contencioso (urgente) dos procedimentos em massa’’, Cadernos de
justiça administrativa nº 106 Julho/Agosto de 2014, página 83/84
Dora Lucas
Neto, ‘’A urgência no Anteprojeto de revisão do CPTA sob o prisma do novo
contencioso dos procedimentos de massa’’,
Comentário
ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Carlos Alberto Fernandes
Cadilha e Mário Aroso de Almeida, 2010
Trabalho realizado por Romina Almeida, nº 22267, subturma 9
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