AÇÃO POPULAR: Da História aos seus Problemas
Uma
discussão indiciada pelo Direito Romano, com primeira consagração na Carta
Constitucional de 1826; com primeira menção administrativa no seu Código de
1842; com evolução no Código Administrativo de 1878; com uma crescente
especificação Constitucional nas demais revisões; culmina na Lei nº83/95.
Com
consagração constitucional emerge o dever de retratar este direito,
primariamente, ao nível da lei magna. Era o número 2 do artigo 49º dispondo “É reconhecido a
todos o direito de acção popular, nos casos e termos previstos por lei” que formalmente
consagrava o direito a ação popular.
Passando
por outros artigos, mudando a tipologia da sua consagração, do número 2 do
artigo 49º para o número 2 do artigo 52º, ultrapassando revisões, ultrapassando
especificações em determinadas matérias, desde o ambiente ao património
cultural, este era um direito que embora formalmente consagrado dependia de
concretização legal. Esta não logrou a ser efetivada durante longas
legislaturas, ainda que, com vários projetos de regulamentação legal do
dispositivo constitucional, projetos esses várias vezes a cargo do Partido
Comunista. Suportava-se a ideia de um reforço da ideia de responsabilidade
coletiva dos cidadãos na manutenção e defesa da legalidade democrática, estas
eram as palavras do então deputado Dr. VITAL MOREIRA. De projeto em projeto, conseguiram-se
avanços em algumas áreas específicas com determinadas leis avulsas, mas o
importante permaneceria intato: inexistência de uma
delimitação geral do direito de ação popular.
Foi,
portanto, necessária uma revisão constitucional, a revisão de 1989, para voltar
à questão inicial, de delimitação geral do referido direito, acrescentando o
número 3 do artigo 52º. Esta teria sido uma ampliação substantiva, delimitando,
numa primeira análise, as áreas abrangidas pelo direito a ação popular, e
consagrando, secundariamente, o que muitos[1], chamaram de ação popular
especial, um instrumento de tutela de interesses coletivos e difusos. O novo
artigo 52.º enumera, assim, exemplificativamente, as matérias objecto do
direito de ação popular, ou seja, infracções contra a saúde pública, degradação
do ambiente e qualidade de vida e degradação do património cultural, o que para
muitos resultou mais numa consagração procedimental e, portanto, numa renovação
do conceito clássico de ação popular do que numa ampliação conceptual. À parte
desta discussão, permanecia a expressão “nos termos definidos na lei” pelo que
permanecia: inexistência de uma
delimitação geral do direito de ação popular.
A Lei
nº83/95 publicada em 31 de Agosto de 1995 veio cumprir a imposição legiferante
há muito contida na Constituição. De portas abertas para a então delimitação
geral do direito de ação popular, destacar-se-ia a proteção do ambiente como o
interesse relativamente ao qual o exercício de tal direito mais significado
terá. Manteve-se o cariz extremamente
procedimental e processual que aquando da discussão parlamentar vários
deputados evidenciaram, porém, sem grandes considerações apreciativas o que
importará salientar é a tão esperada consagração legal, pelo que o mero facto
da sua existência é digna de louvor.
Problema: Quais os Efeitos da Caso
Julgado em ações de ação popular?
O artigo
19º da LAP sob epigrafe “efeitos do caso julgado” vem estabelecer, regra geral,
a eficácia erga omnes da decisão.
Salientado por ALMEIDA SANTOS este regra consubstanciou-se devido ao alargamento
da legitimidade o qual se não tivesse acontecido, isto é se ao alargamento da
legitimidade “não corresponder um alargamento” da eficácia do caso julgado, então, a ação
popular seria um logro, porque é uma ação que “acresce a todas as demais mas
que não evita nenhuma”. De fácil entendimento será, percebendo que: se o impetrante vem a juízo defender uma
posição jurídica que é sua, mas apenas pela circunstância de pertencer a uma
comunidade de cidadãos mais ou menos ampla, nada mais natural do que a
aplicação da respectiva decisão a essa comunidade de cidadãos[2].
O
problema era realmente colocado, aquando de uma clara contraposição entre
decisões de procedência e decisões de improcedência. Nas primeiras, entende-se
que pelo seu cariz anulatório a regra de eficácia erga omnes fará ainda mais sentido, isto porque, ainda que o autor
vise a proteção de uma posição jurídica individualizada, o tribunal decide
anular ou declarar nulo um ato administrativo, decisão essa que se imporá à
Administração e da qual beneficiarão todos os indivíduos direta ou
indiretamente lesados pelo ato. Já nas segundas, estando em causa posições
jurídica substancialmente protegidas, a regra enunciada no número 1 do artigo
19º é de questionar: Será que em tal caso também se deve afirmar a eficácia
geral da sentença, mesmo se a ação tiver sido interposta por um indivíduo
titular de um mero interesse difuso, havendo no entanto indivíduos
especificamente prejudicados, ou cuja posição seja qualificadamente defendida
por uma norma jurídica? Criticada por muitos esta solução, a verdade é que o
artigo 19º não estabeleceu um eficácia inter
partes para estes casos, permanecendo, assim, a regra geral da eficácia
geral, não abrangendo no entanto os titulares de direitos ou interesses
relacionados com a situação litigiosa que tenham exercido o seu direito de se
auto-excluirem da representação.
Problema: Quais os destinatários da
decisão de ação popular, em casos específicos de Responsabilidade extracontratual?
Ora, in casu, temos uma ação popular
tendo por base um pedido de indemnização, colocando-se a pergunta de quem
deverá receber tal indemnização. Falamos no direito de ação popular na violação
de interesses de titulares não individualmente identificados e aquando da feitura
da Lei em análise o legislador limitou-se no número 1 do artigo 22º a
consagrar: a responsabilidade por
violação dolosa ou culposa dos interesses tutelados por esta lei “constitui o
agente causador no dever de indemnizar o lesado ou lesados pelos danos
causados”. Verifica-se que o próprio legislador imiscuiu-se de toda a
responsabilidade de referir expressamente os destinatários. Ao fazê-lo terá
aberto a porta a propositura de ações para o ressarcimento de simples
interesses difusos. A solução mais fácil, de facto, será em dizer que receberá
a indemnização o autor da ação popular, mas uma outra concepção foi formulada
pelas mãos de CUNHAL SENDIM defendendo este que “No sistema jus-ambiental
português os danos ecológicos devem imperativamente ser ressarcidos através de
restauração natural”. Deste
entendimento, nasce a ideia de o destino a dar aos montantes provenientes de
eventuais indemnizações por violação de interesses difusos terá de ser o de um
qualquer “Fundo” destinado ao pagamento da procuradoria e ao apoio no acesso ao
direito e aos tribunais para defesa dos interesses protegidos por esta lei e,
eventualmente, à promoção de iniciativas benéficas para o ambiente.
No meu entender, ainda que teoricamente este seja o caminho
ideal a adoptar, a verdade é que na prática verificar-se-ia várias dificuldades
ao implementar esta medida. Quem seria o detentor deste “Fundo”? Quem teria o
poder de iniciativa ? A cargo de quem ficaria a concepção das ditas “ações
ambientais”? Um “Fundo” com certas limitações, quem seriam os destinatários do
apoio ao acesso ao direito e aos tribunais? Para mais, quem teria o poder de
selecionar tais destinatário?
Ora se verificado supra a dificuldade em concretizar o direito de ação popular,
depois de vários projetos, depois de várias discussões parlamentares, depois de
vários anos de espera, será de concluir que a ideia deste “Fundo” com todas as
questões enunciadas será uma realidade longínqua.
Nicolle Barbetti, nº
23351, subturma 9, ano 4º
[1] Como foi o
caso do Dr, COLAÇO ANTUNES, chegando o referido autor a chamar de “ acção popular de massas”
[2] “A unidade da situação substancial
reclama uma decisão jurisdicional única, que discipline a relação na sua
integralidade objectiva, para exprimir a própria eficácia em face de todos os
sujeitos, partes e terceiros interessados”, segundo PASQUALE LANDI
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