I. O Ministério
Público é um órgão constitucional de administração da justiça cujo papel, no
âmbito do processo administrativo, foi sofrendo sucessivas modificações ao
longo do tempo, sendo possível afirmar que o seu regime constitui um relevante indicador
para aferir qual a tendência seguida pelo Legislador no que respeita aos
modelos objetivista e subjetivista de Justiça Administrativa. Estas breves
notas não têm a pretensão de elencar exaustivamente todas as competências do
Ministério Público no contencioso administrativo, nem de esmiuçar todas as
especificidades do regime hoje em vigor. Pretende-se, isso sim, dar alguns
exemplos das situações em que o Ministério Público pode (ou deve) intervir,
procurando com isso, por um lado, dar a conhecer os vários papéis que este
desempenha e, por outro lado, descobrir em que medida as competências do
Ministério Público constituem “resquícios de objetivismo” num modelo cada vez
mais subjetivizado.
II. O Ministério
Público encontra-se constitucionalmente consagrado no que respeita às suas
funções no artigo 219.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa (CRP) onde
se dispõe que “Ao Ministério Público compete representar o Estado e
defender os interesses que a lei determinar, bem como, com observância do
disposto no número seguinte e nos termos da lei, participar na execução da
política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a acção
penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática.” (itálicos nossos). Muito
semelhante a esta norma constitucional é a norma que consta do artigo 1.º do
Estatuto do Ministério Público (Lei n.º 47/86, de 15 de Outubro, alterada pela
última vez pela Lei n.º 9/2011, de 12 de Abril), cuja redação apresenta manifesta inspiração na Lei
Fundamental. No Capítulo VII, Título I, do Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais (ETAF) podemos, de igual modo, encontrar, nos artigos
51.º e 52.º, as disposições normativas relativas ao Ministério Público.
Importa, aqui, considerar o disposto neste artigo 51.º (Funções): “Compete ao
Ministério Público representar o Estado,
defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público,
exercendo, para o efeito, os poderes que a lei lhe confere.” (itálicos nossos).
Com base nestas normas, podemos desde já compreender a multiplicidade de papéis
que o Ministério Público vai desempenhar nos Tribunais Administrativos, desde logo
a representação do Estado e a defesa da legalidade democrática.
Note-se
a referência que é feita, nas normas transcritas, à “legalidade democrática”. Ora, este conceito remete-nos imediatamente
para o modelo objetivista de Justiça Administrativa. Isto porque, como refere o
Professor Vieira de Andrade, um dos critérios distintivos fundamentais para
proceder à distinção entre os modelos objetivista e subjetivista diz respeito à
função do contencioso, ou seja, este
critério determina que: se o contencioso visa a defesa da legalidade e do
interesse público estaremos no âmbito do primeiro modelo, já se visa a tutela
de direitos dos particulares estaremos perante um modelo subjetivista.
Assim,
o Ministério Público é uma entidade irremediavelmente mais ligada ao modelo
objetivista do que ao modelo subjetivista, uma vez que as suas funções, tal
como estão previstas na Lei, coincidem, em grande parte, com a função do contencioso de modelo
objetivista. É curioso observar que, apesar da Reforma de 2002-2004 ter marcado
um ponto de viragem de um modelo marcadamente objetivista para um modelo marcadamente
subjetivista, mantêm-se, ainda assim, alguns “momentos objetivistas” nos quais
o Ministério Público vai assumir um papel de relevo. Este papel foi bastante
discutido antes da Reforma de 2002-2004, argumentando-se, a favor da diminuição
dos poderes do Ministério Público, essencialmente, o seguinte: a existência de
uma incompatibilidade do próprio Ministério Público com um processo de partes
num sistema subjetivista; o facto do Ministério Público ser causa de demoras no
processo; a sobreposição das suas funções com as do juiz; e, por último, a suspeição
da sua parcialidade em favor da Administração. À luz do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos (CPTA) atual podemos verificar que a doutrina favorável à
diminuição de poderes do Ministério Público viu as suas posições serem
acolhidas pelo Legislador. É evidente que os poderes do Ministério Público não
são, hoje, tão amplos como no passado. Antes das reformas mais recentes do
contencioso administrativo (refiro-me à Reforma de 2002-2004 e à recentíssima Reforma
de 2015), o Ministério Público tinha, por exemplo, uma intervenção necessária, em
todos os processos para a emissão de um visto inicial e de um visto final, ao
contrário do que sucede atualmente.
III. Relativamente
à legitimidade ativa no contencioso administrativo, podemos dividi-la em três
grandes figuras: a legitimidade de um particular para a defesa dos seus direitos
pessoais; a ação pública; e a ação popular. Ora, destas três figuras o
Ministério Público vai intervir de forma ativa (enquanto ator público e ator
popular) em duas delas, e precisamente naquelas que podem ser qualificadas como
figuras objetivistas, ou seja: na ação pública e na ação popular. Começando por
esta última, no artigo 9.º, n.º 2, do CPTA dispõe-se que o Ministério Público
tem legitimidade para propor e intervir em processos principais e cautelares
destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos. Esta
figura da ação popular tem, de resto, consagração constitucional no artigo
52.º, n.º 3, da CRP, e tem o seu regime regulado pela Lei n.° 83/95 de 31 de Agosto.
Já quanto à titularidade da ação pública, o Ministério Público tem legitimidade
ativa, para, por exemplo, a impugnação de atos administrativos nos termos do
artigo 55.º, n.º 1, alínea b), do CPTA e para a impugnação de normas nos termos
do artigo 73.º, números 1 e 3 do CPTA. O n.º 4 do artigo 73.º dispõe mesmo que
o Ministério Público tem o dever de
pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral quando tenha
conhecimento de três decisões de desaplicação de uma norma com fundamento na
sua ilegalidade, bem como de recorrer das decisões de primeira instância que
declarem a ilegalidade com força obrigatória geral. Neste exemplo constatamos
que o Legislador cria um verdadeiro dever de atuação do Ministério Público,
sendo esta mais uma nota da importância que o Ministério Público ainda vai
tendo no contencioso administrativo nos dias de hoje, mesmo após as alterações
introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015 no CPTA. Neste contexto, importa
lembrar as palavras do Professor Vasco Pereira da Silva (O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª ed.,
Almedina, 2009, págs. 270 e 271): “Sujeitos activos do Contencioso
Administrativo são também o actor público e o actor popular (...). Pois, num
Estado de Direito, o Contencioso Administrativo, para além da função
subjectiva, de protecção plena e efectiva dos direitos dos particulares,
desempenha também uma função objectiva, de tutela da legalidade e do interesse
público.”. Deste modo, fica, mais uma vez, reforçada a ideia de que o
Ministério Público é uma figura objetivista, nomeadamente quando atua como ator
público e ator popular.
Importa
ainda considerar o artigo 85.º (Intervenção do Ministério Público) do CPTA que
se encontra sistematicamente inserido no Capítulo III (Marcha do processo) do
Título II (Da ação administrativa). No n.º 2 do artigo 85.º do CPTA dispõe-se
que o Ministério Público pode pronunciar-se sobre o mérito da causa “em função
dos elementos que possa coligir e daqueles que venham a ser carreados para o
processo”, nomeadamente em questões de defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos,
de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens
referidos no n.º 2 do artigo 9.º do CPTA. Nestas situações o Ministério Público
atua como amicus curiae, contribuindo
para, em nome da defesa da legalidade material, a melhor “qualidade” das decisões jurisdicionais (que competem,
naturalmente, aos juízes). Já no n.º 3 do artigo 85.º do CPTA, o Legislador vem
permitir que, nos processos impugnatórios, o Ministério Público invoque causas
de invalidade diferentes das que tenham sido arguidas na petição inicial, bem
como solicitar a realização de diligências instrutórias para a prova das mesmas.
Relativamente
à competência para a representação do Estado importa considerar que o artigo
11.º, n.º 2 do CPTA dispunha, antes da Reforma de 2015, que: “Sem prejuízo da
representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham
por objecto relações contratuais e de responsabilidade, as pessoas colectivas
de direito público ou os ministérios podem ser representados em juízo por
licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, (...).”. Esta norma tal
como está transcrita suscitava alguma divergência na doutrina que não cabe aqui
reproduzir. Já na versão atual, o artigo 11.º, n.º 1, do CPTA dispõe que “Nos
tribunais administrativos (...) podendo as entidades públicas fazer-se
patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em
direito (...), sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público.
Ora, prima facie, diríamos que o
Legislador veio alargar a representação do Estado pelo Ministério Público pois
é suprimida a parte que refere “nos processos que tenham por objecto relações
contratuais e de responsabilidade”, alargando, assim, o âmbito de aplicação da
norma no que respeita aos poderes de representação do Ministério Público. Por
outro lado, o Legislador de 2015 acrescenta “fazer-se patrocinar em todos os processos”. Fica então por
esclarecer quais as situações em que temos representação do Estado pelo
Ministério Público, pois tendo em conta a redação atual do preceito (e olhando
também para o que a Constituição dispõe sobre esta matéria) parece que a
exceção que consta da parte final do artigo 11.º, n.º 1, do CPTA acaba por
consumir a própria regra. Por agora, é prematuro fazermos outras considerações.
Aguardemos pelo que a jurisprudência tem a dizer a este propósito.
IV. Em suma, o Ministério
Público através dos poderes que lhe vão sendo concedidos (e retirados) pelos
sucessivos regimes de contencioso administrativo vai desempenhando um papel mais
ou menos amplo, constituindo, deste modo, um importante factor no que respeita
à qualificação do modelo de Justiça Administrativa como sendo um modelo mais
objetivista ou, pelo contrário, mais subjetivista. É hoje bastante claro que o
Legislador português foi progressivamente retirando protagonismo ao Ministério Público
refletindo, deste modo, o caminho que tem vindo a ser percorrido no sentido do
modelo subjetivista.
Referências
Bibliográficas
José
Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 13.ª
ed., Almedina, 2014.
Mário
Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo,
Almedina, 2010.
Vasco
Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, 2.ª ed., Almedina, 2009.
Duarte Almeida Fernandes de Lacerda
Aluno n.º 23209
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