O direito à tutela Jurisdicional Efectiva no Contencioso Administrativo

            Ao longo do tempo e da evolução do Contencioso Administrativo, vai surgindo uma consolidação e aprofundamento do direito dos cidadãos à tutela jurisdicional efectiva em face da Administração. Havia uma acrescida sensibilidade ao imperativo de garantir em normas fora do alcance do legislador ordinário uma defesa eficaz da esfera jurídica individual perante as ofensas sofridas da parte de executantes da função Administrativa.

            Nos Direitos Alemão “Tem acesso à tutela jurisdicional todo aquele que for ofendido nos seus direitos pelo poder público”, e Brasileiro “A lei não excluirá da apreciação do Poder judiciário lesão ou ameaça a direito”, essa garantia encontra-se inscrita nos textos constitucionais.

            No Direito Francês, o conselho Constitucional preencheu uma lacuna no texto da Constituição, quando em 1996, consagrou o direito dos administrados à protecção jurisdicional, deduzindo-o do art.16º da Declaração Universal dos Direitos do Homem de 1789, “Toda a sociedade na qual a garantia dos Direitos não se encontra assegurada, nem a separação de poder (se acha) determinada não possui uma Constituição”. Numa decisão de Julho de 1998, o Conselho Constitucional mencionou o “princípio com valor constitucional do direito de exercer um recurso jurisdicional”.

            Em Inglaterra, a situação é de definição mais complexa devido à natureza muito peculiar do constitucionalismo Britânico. Mesmo após a aprovação do Human Rights Act, é ainda duvidoso para alguns que se possa falar com rigor jurídico em Direitos Fundamentais na acepção de direitos com assento e essência constitucional. Na actualidade, houve uma modificação significativa, fundamentalmente por força da aprovação do Human Rights Act e do Impacte do Direito Comunitário tal como aplicado pelo Tribunal de Justiça. Há, hoje, um direito à tutela jurisdicional em todas as situações jurídicas administrativas que a jurisprudência do TEDH considera abrangidas pelo art.6º/1 Convenção Europeia dos Direitos dos Homens “Qualquer pessoa tem direito que a sua causa seja examinada, equitativa e publicamente, num prazo razoável por um tribunal independente e imparcial, estabelecido pela lei, o qual decidirá, quer sobre a determinação dos seus direitos e obrigações de carácter civil, quer sobre o fundamento de qualquer acusação em matéria penal dirigida contra ela (…) ”).

            Em Portugal, o princípio do direito à tutela jurisdicional efectiva, isto é, o direito de acesso aos tribunais, como a CRP optou por lhe chamar até à Revisão Constitucional de 1997, constitui uma das pedras basilares do Estado Moderno, sendo decorrência directa do Princípio do Estado de Direito. Neste sentido, o Prof. Gomes Canotilho refere que não é possível conceber-se a ideia de Estado de Direito, sem que os cidadãos tenham conhecimento dos seus direitos, o apoio jurídico de que careçam e o acesso aos Tribunais quando precisem.

            O princípio da tutela jurisdicional efectiva está consagrado no art.20º CRP e no art.268º/4 e 5, sendo considerado um direito fundamental e necessário para a manutenção de um Estado. Devido à sua natureza, trata-se de um direito fundamental de natureza análoga à dos direitos liberdades e garantias, estando sujeito aos efeitos previstos no art.17º e no art.18º CRP. Esta tutela jurisdicional efectiva é a concretização de uma universalidade de princípios.

            A revisão Constitucional de 1989 consagrou de forma inequívoca o princípio da plenitude da garantia jurisdicional administrativa ao prever no seu art.268º/4 o direito ao recurso contencioso contra actos administrativos ilegais e ao prever no seu nº5 o direito de acesso à justiça administrativa para tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos. Todavia, o direito de acesso aos tribunais para defesa de direitos já estava previsto no art.20º CRP.

            A tutela jurisdicional efectiva só é alcançada se as sentenças puderem ter todos os efeitos necessários e aptos a proteger o direito ou interesse apreciado, não se limitando por isso à mera anulação.

            Em 1989 assistiu-se ao ponto de viragem na tutela judicial das posições jurídicas dos administrados, passando a consagrar-se expressamente, o direito à tutela jurisdicional efectiva dos particulares nas suas relações com a Administração. A intenção do legislador constituinte foi a de consagrar uma justiça administrativa plena, dirigida à protecção efectiva dos direitos e interesses dos administrados e colocando de parte a tradicional exigência de existência de uma meio processual especifico para os particulares poderem recorrer à justiça administrativa.

            Em termos gerais, sempre se dirá que o conteúdo do direito à tutela jurisdicional efectiva, é o de que toda a pretensão deduzida contra outrem, neste caso contra a Administração, desde que se funde no ordenamento jurídico, deve ser analisada por um órgão estatal independente, através de um processo que possua as garantias necessárias a permitir uma defesa adequada das posições jurídicas do demandante. Esta forma útil, de meios adequados a efectivar a referida tutela, o que nos leva a reconhecer que, hoje em dia, o recurso à justiça administrativa não se poderá encontrar limitado pela necessidade de adopção de meios específicos de impugnação, nem pela possibilidade de reacção apenas a determinadas formas de actuação da administração.

            Quanto à sua concretização, este direito tem como primeira e principal exigência, a possibilidade de o administrado formular qualquer tipo de pretensão, independentemente do fundamento ou objecto da mesma. O conteúdo do direito à tutela jurisdicional efectiva no contencioso administrativo implica a possibilidade de reacção contra todo e qualquer acto administrativo, independentemente da sua forma, nomeadamente no caso de actos administrativos com forma de lei. A posição jurídica dos administrados precisa de estar garantida, sendo assim, existe uma obrigatoriedade de previsão daquilo que tem sido denominado “contencioso dos regulamentos”, ou seja, a possibilidade de impugnação de regulamentos administrativos. Assim, no que respeita ao âmbito subjectivo do direito à tutela jurisdicional efectiva, verifica-se que tal direito tem implicações não só do lado activo, como ainda do lado passivo. Portanto, terá acesso à justiça administrativa, para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, todo e qualquer particular que se considere lesado pela actuação administrativa.

            Em termos de orientação jurisprudencial, esta também sofreu uma evolução no tempo, o Supremo Tribunal de Justiça chegou a reconhecer que o art.268º/5 CRP encontrava-se ao serviço dos administrados, visando consagrar a “plenitude da garantia jurisdicional administrativa, evitando que “o particular fique desprovido de um meio processual adequado” - Acórdão de 23 de Abril de 1996, processo nº036597. Perante estas situações, de nada servia a afirmação de que “A disposição do nº5 do art.268º da Constituição configura um verdadeiro direito de acesso à justiça administrativa para tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados, abrindo-se por este modo, a via para as acções de tutela positiva dos direitos dos administrados perante a Administração” - Acórdão do STA, 9 Julho de 1996, processo nº39870 – já que quando chegava a altura de apreciar da existência dos pressupostos necessários para que tal recurso fosse possível, a resposta era frequentemente negativa.

            Resulta que, não só a posição dos nossos Tribunais Administrativos era vedada, na maior parte dos casos, a possibilidade dos particulares recorrerem aos meios processuais administrativos “menos convencionais”, como essa posição merecia a concordância do Tribunal Constitucional. Assim, viveu-se durante anos, numa situação em que, embora fosse reconhecido que tais meios processuais se encontravam ao serviço do princípio da tutela jurisdicional efectiva, os nossos Tribunais superiores entendiam, igualmente, que o recurso aos mesmos dependia das opções do legislador ordinário, o que impossibilitava o seu aproveitamento pelos particulares.

            A nossa doutrina Administrativa reclamava, juntamente com o legislador constituinte, a revisão do sistema de contencioso administrativo Português, neste enquadramento foi publicada em 22 de Fevereiro de 2002, a lei nº15/2002 que aprovou o Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

            Mário Aroso De Almeida referiu-se que o “propósito primacial do CPTA é o de concretizar, no plano da legislação ordinária, o imperativo constitucional de assegurar que os tribunais administrativos proporcionam uma tutela jurisdicional efectiva a quem a eles se dirige em busca de protecção”. O ponto essencial para o sucesso desta reforma era a consagração de meios contenciosos que permitissem assegurar a satisfação dos interesses materiais dos cidadãos.

            O CPTA, prevê na sua parte geral, o art.2º dedicado à concretização material do referido principio “o principio da tutela jurisdicional efectiva compreende o direito de obter, em prazo razoável, e mediante um processo equitativo, uma decisão judicial que aprecie com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão.” O legislador da reforma viu-se confrontado com a necessidade de, no referido artigo do CPTA, estabelecer de forma clara e inequívoca em que consiste o referido princípio, pretendendo evitar que a jurisprudência viesse, mais tarde, interpretar o conteúdo dos preceitos em causa contra o espírito que esteve na base da respectiva elaboração.

            Assim, o art.2º CPTA, após referir, em termos genéricos, no seu nº1, o conteúdo do direito à tutela jurisdicional efectiva, vem estabelecer no seu nº2, uma regra da maior importância para a consagração do referido princípio, esclarecendo, em paralelo com a regra constante do CPC, que a cada direito ou interesse legalmente protegido “corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos”. Elencado o princípio geral, este prossegue, no seu nº2 à elencagem, a titulo meramente exemplificativo, dos tipos de pretensões que poderão ser deduzidas junto dos Tribunais Administrativos. Quem recorrer aos tribunais administrativos vai passa a poder deduzir todo e qualquer pedido, bem como requerer todo o tipo de pronúncia. Conforme refere Mário Aroso de Almeida “ a partir de agora, passam, assim, a poder ser deduzidos todo o tipo de pronúncias no âmbito da jurisdição administrativa, que deixa finalmente de ser uma jurisdição de poderes limitados”.

            Por um lado, ainda no que respeita à efectivação do Princípio da tutela jurisdicional efectiva, o CPTA, consagra regras novas de grande alcance, que pretendem colmatar as lacunas detectadas durante a vigência da LPTA.

            Assim, o art.4º estabelece os casos em que é possível cumular pedidos nos processos que correm perante os Tribunais Administrativos, procedendo-se a uma elencagem exemplificativa e esclarecedora de qualquer dúvida que poderá surgir. Esta regra vem permitir, a acumulação de pedidos tradicionalmente respeitantes a meios processuais diferentes, contribuindo, de diversas formas, para a concretização do direito à tutela jurisdicional efectiva. Com efeito, quem pretende impugnar um acto administrativo ou uma norma, por exemplo, poderá desde logo, deduzir um pedido de indemnização respeitante aos prejuízos derivados da prática de tal acto ou da aprovação da norma, não sendo necessário aguardar pelo trânsito em julgado da decisão respeitante à impugnação para requerer a atribuição da indemnização. Outro dos casos de cumulação expressamente previsto, e que detém uma utilidade extrema é a possibilidade de acumular qualquer um dos pedidos já referidos com o pedido de condenação da Administração à prática de um acto, ou ao reconhecimento de uma situação jurídica.

            Na pretensão de que seja proferida pronúncia de mérito sempre que as irregularidades processuais o não impeçam absolutamente, alberga-se o núcleo de um subprincípio da efectividade, que é o princípio da promoção do acesso à justiça, isto é, o principio pro actione. Há muito tempo, que a doutrina apontava para o excesso de formalismo exigido pela jurisprudência exigido pela jurisprudência. Este formalismo era um verdadeiro obstáculo de acesso à justiça e ao direito. A efectividade significa que o acesso à jurisdição administrativa deverá revestir-se de aptidão para proporcionar ao sujeito de direito a situação jurídica administrativa que deveria ocorrer no quadro do Direito aplicável ou, em caso de impossibilidade material de tal concretização ou de envolver desmesurado prejuízo para o interesse público. A efectividade significa, pois, a materialidade da garantia. Esta tem como corolário a prevalência da justiça material sobre a justiça meramente formal.

            O princípio da tutela jurisdicional efectiva é um direito fundamental, que deve levar a jurisprudência a afastar interpretações meramente ritualistas e formais.

            Concluindo, o direito à tutela jurisdicional efectiva passou por várias fases na sua evolução, sendo que o código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei nº15/2002, de 22 de Fevereiro, e depois alterado pela Lei nº4-A/2003 de 19 de Fevereiro, representa um momento de enorme evolução no panorama do Contencioso Administrativo Português. Esta verdadeira reforma, que já era desejada pela doutrina e por todos os particulares há vários anos, tendo sido acolhida de forma entusiasta. Conseguimos assim detectar que o direito de acesso aos tribunais tem duas dimensões, uma delas é o acesso aos tribunais como meio de protecção contra actos públicos, outra é o acesso aos tribunais como garantia da efectivação dos direitos e interesses dos cidadãos. Este direito implica o direito de acesso aos tribunais como órgãos independentes e imparciais.

            Repare-se que este direito tem duas vertentes, uma preventiva na qual se pretende que os cidadãos encarem o direito como um utensílio ao seu dispor e não como uma sobrecarga acidental, e informativa e outra de protecção jurídica, mais concretamente a assistência jurídica, na qual é conferida ao cidadão a protecção jurídica, já em juízo, ou seja, é a assistência técnica em tribunal.

            Em termos doutrinários, durante a vigência da LPTA, a doutrina maioritária reconhecia que a jurisdição administrativa era mais precária em relação ao sistema judicial, sendo, nas palavras do Conselheiro Mário Torres, uma “justiça limitada, que não confere a quem a ela tem de recorrer o mesmo nível de eficácia de garantias que a justiça comum assegura aos seus utentes (...)”. Para este autor, esta justiça, resultaria, entre outros, de constrangimentos processuais e funcionais que levariam a que continuassem a estar cometidos aos Tribunais Judiciais o conhecimento de litígios em que estejam em causa direitos subjectivos de particular relevância, como seriam os processos contra-ordenacionais.

            Vasco Pereira da Silva foi incessante nas suas críticas ao sistema decorrente da nossa legislação contenciosa-administrativa, chegando a referir ser “imperioso pôr termos a um défice de concretização da Constituição, num domínio essencial de realização do Estado de Direito”. Para este, resultaria da Constituição da república que “a protecção plena e efectiva dos direitos dos particulares são garantidas através de sentenças cujos efeitos vão da simples apreciação e reconhecimento de direitos, à condenação da Administração passando pela impugnação dos actos administrativos, assim como das adequadas medidas cautelares”.

            Assim por fim, podemos concluir, que este direito foi sofrendo alterações bastantes significativas para o contencioso administrativo ao longo do tempo, graças à doutrina e Jurisprudência na qual sabiam que era necessário este avanço até onde estamos situados hoje na actualidade. O processo administrativo português corresponde a uma realidade compromissória entre a dimensão subjectiva isto é, a titularidade de um direito, e a dimensão objectiva ou seja, a defesa do interesse público e da legalidade.

Bibbliografia

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativa, Almedina, 2013

ANDRADE, Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições),12ª Edição, Almedina, 2012

ANTUNES, LUÍS FILIPE COLAÇO, A Teoria do Acto e a Justiça Administrativa, reimpressão da edição de 2006, Almedina, 2015

MAÇÃS, Maria Fernanda, A Suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos e a garantia da tutela judicial efectiva, Coimbra, 1996

OLIVEIRA, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de, Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e Código de Processo nos Tribunais Administrativos anotado. Vol.I, Almedina, 2004.

SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ªEdição, Almedina, 2009

Patrícia Gomes Gonçalves aluna nº22805