1. Introdução
A figura dos
Processos em Massa encontra-se hoje prevista no artigo 48º do CPTA. Esta norma,
apesar de recente no ordenamento português, foi uma das que sofreu uma maior
reforma com o novo CPTA.
Esta figura tem
a sua inspiração no ordenamento jurídico Espanhol, na reforma do contencioso
administrativo em Espanha, concretizada em 1998 através da Ley de la jurisdicción Contencioso-Administrativa e pela Ley 37/2011,
de 10 de Octubre.
O direito administrativo é uma área de direito onde existe,
cada vez mais, um aumento da complexidade e do número de processos que envolvem
uma maior quantidade de envolvidos, além de se caracterizar pelo relacionamento duradouro entre a
administração e os particulares. Conforme o Professor
Vasco Pereira Silva chama atenção, as escolhas
da administração envolvem muitos interesses e muitas pessoas, pelo que é normal
a existência de processos em massa em Contencioso Administrativo.
Dito isto, cabe clarificar o que são Processos em Massa,
estes permitem que face a um número significativo de processos com semelhanças
suficientes, se possa selecionar um deles (Processo-Modelo ou Processo-Piloto),
ficando os demais suspensos, a aguardar a decisão judicial quanto ao que
avançou. O processo selecionado passa a ser tratado como urgente (art.º 48, nº
8 do CPTA) e, uma vez tomada a decisão judicial quanto aos que avançaram, devem
os autores nos processos suspensos adotar uma conduta, optando pelas
alternativas concedidas no numero 9 do artigo 48º.
2. Requisitos
para aplicação do Mecanismo
a)
Numero Mínimo de Pendências
Dispõe o artigo 48, nº 1 do CPTA que a aplicação destes
Processos em Massa pode ocorrer em duas situações:
-Mais de 10 Processos reportados a diferentes pronuncias da
mesma entidade administrativa, respeitantes à mesma relação jurídica material;
ou
-Mais de 10 processos reportados a diferentes pronuncias da
mesma entidade administrativa, respeitantes diferentes relações jurídicas
materiais coexistentes em paralelo, mas suscetíveis de ser decididas com base
na aplicação das mesmas normas a idênticas situações de facto.
Nestes casos, o presidente do tribunal deve determinar o
andamento de apenas um dos processos e a suspensão dos demais que aguardaram a
decisão do primeiro, havendo posteriormente a extensão da decisão para estes.
No antigo CPTA, exigia-se a existência de mais de 20
processos em moldes semelhantes ao atual. Este número de processos necessários
para aplicação da figura em análise foi alvo de controvérsia, pois revelava-se
excessivo, limitando a aplicação do Processo em Massa pelos tribunais. A crítica
que se instalou a este requisito numérico surtiu efeito sendo diminuído para 10
o número de processos necessários, podendo assim ser mais frequente a presença
desta figura nos tribunais portugueses.
Uma outra questão que pairava na doutrina portuguesa
referia-se à exigência, ou não, de que os processos estivessem pendentes no
mesmo tribunal administrativo ou se, pelo contrário, era suficiente a pendência
no conjunto dos tribunais administrativos nacionais. Wladimir Brito entendia
que a solução legalmente consagrada exigia a pendência no mesmo tribunal
administrativo por falta de norma reguladora de conflitos que permitisse o
entendimento contrário. Em sentido oposto, João Tiago Silveira, entendia que, através de uma interpretação
extensiva do preceito, fundada no fim prosseguido pelo instituto, os processos
exigidos podiam estar pendentes em tribunais diferentes da jurisdição
administrativa. Porém, esta querela doutrinária ficou resolvida com o novo
nº 7 do art.º 48 do CPTA, este artigo vem fixar que, em caso de processos
existentes em diferentes tribunais, a aplicação deste regime é determinada pelo
Presidente do Supremo Tribunal Administrativo, a quem competente estabelecer
qual ou quais os processos que devem ter andamento, oficiosamente ou mediante
proposta dos presidentes dos tribunais envolvidos.
b) Diferentes
Pronúncias da Mesma Entidade Administrativa
Como sabemos uma entidade administrativa é qualquer pessoa coletiva
de direito público, com competência para a prática de atos de autoridade.
Neste requisito, o legislador pretendeu alargar o âmbito do
mecanismo, sendo aplicável desde que
os atos sejam emitidos pela mesma entidade administrativa, independentemente do
órgão responsável pela mesma emissão. Assim, é concebível a agregação de atos
de diferentes órgãos da mesma entidade administrativa. Revela-se
suficiente a existência da mesma relação jurídica material ou a suscetibilidade
de decisão com base na aplicação das mesmas normas jurídicas a idênticas
situações
de facto.
c) Mesma relação jurídica material
Entende-se
por relação jurídica material a ordenação de dois ou mais sujeitos jurídicos em
relação a outros através da atribuição de poderes e deveres, isto é, de
posições jurídicas ativas e passivas. Assim,
a mesma relação jurídica material é aquela em que encontramos os mesmos tipos
de poderes ou restrições conferidas aos particulares perante a administração
pública.
d) Suscetibilidade de ser decidido com base na aplicação das mesmas normas
a idênticas situações de facto
Este critério abrange relações jurídicas materiais que
contendo diferentes porções de direitos e deveres dos particulares e da
administração, ainda assim, determinam a aplicação das mesmas normas jurídicas
para uma situação de facto.
e)
Audiência das partes
O nº1 do artigo 48 do CPTA determina ainda que o juiz tem de
ouvir as partes antes de proceder ao regime do Processo em Massa. Esta audição das
partes incide em dois aspetos, por um lado, acerca da conveniência da aplicação
do mecanismo dos processos em massa, e por outro, sobre o processo ou processos
que deverão ser escolhidos para avançar. Apesar do artigo não referir o prazo
para a audição das partes, seguimos a opinião de João Tiago Silveira em aplicar
o prazo de 10 dias do art.º
29º do CPTA.
3. Tramitação
O antigo nº 4 do artº 48 do CPTA não era concreto quando determinava
a aplicação dos prazos dos processos urgentes, visto que existem prazos
diferentes para cada tipo de processo urgente. Wladimir Brito entendia assim
que a urgência dos processos em massas era relativa, correm os prazos gerais,
excluindo assim a aplicação dos prazos do contencioso eleitoral e dos dois
tipos de intimações previstas no Código – ART. 99.º, 107.º, 110.º, que seriam
de 5 ou 10 dias respetivamente. Assim, o Autor defende que o prazo que se devia
aplicar era o do contencioso pré-contratual. Todavia o novo CPTA veio
solucionar também esta dificuldade, referindo o nº8 que são aplicáveis os
prazos constantes do art.º 36, nº 4 do CPTA para processos urgentes, isto é,
metade do prazo fixado para a ação administrativa.
Após a decisão para os processos escolhidos esta é notificada
às partes nos processos suspensos, sendo que os autores dos mesmos podem dentro
do prazo de 30 dias desistir do pedido ou recorrer da sentença proferida. No primeiro caso, da desistência do pedido, é compreensível
esta opção do autor quando a sentença
proferida para o processo escolhido não lhe for favorável e o seu processo não
apresente quaisquer especificidades que permitam prever uma decisão diferente,
para além de, desse modo, evitar o agravamento das custas processuais. Segundo
Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, seria este o resultado se o autor se abstivesse
de qualquer conduta, decorridos os trinta dias.
No caso de recorrer da sentença
proferida, caso haja provimento, os efeitos produzem-se apenas na esfera jurídica
do recorrente.
Devemos realçar o facto da reforma do
novo CPTA ter eliminado as alíneas b) e c) do antigo nº 5 do artigo 48º, isto
é, podia o autor requerer ao tribunal a extensão ao seu caso dos efeitos da
sentença proferida, deduzindo qualquer das pretensões enunciadas no art.º
176.º/3, 4 e 5 CPTA ou requerer a continuação do seu próprio processo.
Relativamente à primeira opção é perfeitamente aceitável a sua eliminação,
visto que, atualmente, a decisão da sentença produz efeito automático nos
processos suspensos devendo existir apenas a notificação das partes dos mesmos
(artigo 48, nº 9 do CPTA), não sendo necessário o requerimento de extensão da
sentença proferida aos outros processos. Quanto à antiga alínea b), a sua
extinção é legítima, visto que dificilmente o autor poderá obter uma sentença
diferente sem alterar ou acrescentar qualquer facto ao processo, sendo previsivelmente
mais favorável recorrer da decisão para tribunal de instância diferente.
4. Considerações finais
A reforma do CPTA procedeu a
profundas alterações do regime dos Processos em Massa. A figura processual em
estudo, apesar de importante, acabou por ser raramente aplicada, devido aos
seus excessivos requisitos, o que com o novo CPTA deixou de se verificar. Desde
logo, a diminuição do número de processos necessários facilitou a aplicação do
regime. A par deste aspeto, a alteração da expressão “o presidente do
tribunal pode determinar” para “o presidente do tribunal deve determinar”,
revela a vontade do legislador em incentivar o uso de regime, de forma a tornar
o processo mais célere e promover a igualdade das decisões dos tribunais para
casos semelhantes.
No entanto, a par deste incentivo e facilitação em aplicar o
regime dos Processos em Massa, o legislador atribui às partes meios para se
protegerem deste regime quando não lhes for conforme. Por um lado, o nº 3
contém uma exigência de segurança e justiça, indicando que a escolha do
processo modelo deve garantir que nele se discutem todos os aspetos de facto e
de Direito. Trata-se, assim, de uma norma garantia que evita a
discricionariedade dos tribunais na aplicação desta figura. Por outro lado, o
nº 5 permite às partes recorrem, no prazo de 15 dias, da decisão de suspensão
de tramitação ou de apensação de processos.
Desta forma, com o novo CPTA o legislador procurou facilitar
o uso desta figura e diminuir as dificuldades da tramitação no processo,
protegendo em simultâneo as partes dos processos suspensos, fornecendo uma
variedade de formas de atuação e de prossecução dos seus direitos. Tudo isto
sem abdicar do principal objetivo do artigo 48º do CPTA, que tem no seu escopo
a celeridade dos processos e a solução através de uma decisão rápida e bem
fundamentada e, como chama atenção o
Professor Freitas do Amaral, “assegurar que a decisão que venha
a ser proferida venha a ser assumida por todos ”, de forma a garantir a
igualdade e segurança jurídica dos processos semelhantes, evitando sentenças
dispares e injustas.
Talvez em resultado de toda esta reforma a própria epígrafe
do artigo 48º do CPTA foi alterada de “Processos em Massa” para “Seleção de
processos com andamento prioritário”, o que, em nossa análise, pretende nada
mais que representar a procura do legislador em aumentar o número de casos em
que este regime pode e deve ser aplicado.
Bibliografia
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Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 3ª Ed. 2010
Amaral, Freitas do, Direito Administrativo, Volume III,
Lisboa, 1989
Andrade, Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições),
Almedina, 12ª Edição, 2012
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lições , Associação de Estudantes de Direito da Universidade do Minho, 2004.Farinho,
Domingos Soares, Os Processos em Massa no Novo Contencioso Administrativo
Oliveira, Mário Esteves de, e Oliveira, Rodrigo
Esteves de, Código de Processo nos Tribunais Administrativos: Anotado, Vol. 1,
Almedina, 2006
Silva, Vasco Pereira da, Em Busca do Acto Administrativo
Perdido, Almedina, Coimbra, 2003
Silveira, João Tiago Valente Almeida da, O mecanismo
dos processos em massa no contencioso administrativo in estudos em homenagem ao
Professor Doutor Jorge Miranda, Volume 4º, Coimbra, 2012
Ricardo Stoffel Costa
Nº 23345
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