1 1. Notas
introdutórias
A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias surgiu,
aquando da reforma de contencioso administrativo de 2002/2004, como uma das
principais inovações. A intimação caracteriza-se pela necessidade urgente de
tutela jurisdicional de um determinado facto.
Porém esta inovação não nasce desenquadrada, resulta sim da necessidade de
garantir a eficácia do artigo 20, nº 5 da CRP que, desde a Lei de Revisão
Constitucional nº1/97, de 20 de setembro, consagrou o direito dos particulares
a uma tutela jurisdicional efetiva, e em tempo útil, dos seus direitos
fundamentais.
No entanto, esta introdução inovatória da intimação não se revelou
suficiente, tendo sido premente aproveitar a nova reforma do contencioso
administrativo para proceder a algumas alterações e ajustes. Desde logo, “o Projeto
de Revisão procurou aperfeiçoar a anterior versão do Código, considerando que a
Lei nº 15/2002, de 22 de Fevereiro, já tinha assegurado o princípio da tutela
jurisdicional efetiva e tinha chegado a altura de consolidá-lo e aprimorá-lo”.1
Surge assim,
no Anteprojeto de revisão, a possibilidade do acolhimento legal da figura da convolação
em sede de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias. Esta figura
funciona, segundo os motivos explanados para a necessidade de uma alteração ao
código, “como reflexo da necessidade de garantir uma tutela jurisdicional
plena, dizendo a isto respeito a opção tomada na revisão por convolar processos
de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias em processos
cautelares, quando não se preencham os exigentes pressupostos de que depende a
admissibilidade dos primeiros.”2
2 2. A convolação da intimação para proteção de
direitos, liberdades e garantias em processo cautelar à luz do CPTA anterior
A figura da convolação
não se encontrava prevista no regime da intimação para proteção de direitos,
liberdades e garantias do CPTA anterior. Esta falta de base legal levou a que,
em alguns casos, os tribunais relegassem a utilização deste mecanismo
processual. O facto de estar consagrada, no art.º 121 do CPTA, a convolação nos
casos de processos cautelares que passavam a decisões finais sobre a relação
material controvertida, fortalece o argumento de que o legislador não quis
permitir a convolação a outros casos, senão tê-lo-ia expressamente previsto.
No entanto,
defende Jorge Pação, o elemento interpretativo de atribuição de um âmbito mais
alargado à admissibilidade deste mecanismo de convolação deve ser valorado, quer
à luz dos princípios jurídico-processuais que constituem a base
axiológico-valorativa do direito processual comum, quer de acordo com o princípio
pro actione.
Desta forma,
devido à necessidade de garantir um processo orientado pelo principio da tutela
efetiva, a par da premência em garantir que o facto do requerente que procede à
propositura de uma ação de intimação deste conteúdo, o pode fazer sem que seja
esse o meio idóneo à tutela da situação jurídica que apresenta junto do
tribunal, mormente por se verificar que uma tutela provisória é suficiente para
garantir essa proteção, se procedeu a integração da possibilidade da convolação
da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias no Anteprojeto
da revisão do CPTA.
3
3. A convolação da intimação para a proteção
de direitos, liberdades e garantias no novo CPTA
O Anteprojeto do CPTA surge com um inovador art.º 110-A, que
vem finalmente estabelecer a base legal da convolação da intimação para a proteção
de direitos, liberdades e garantias em providências cautelares. Este preceito
surge após grande parte da doutrina portuguesa e da jurisprudência concluírem
pela necessidade desta solução.
O art.º 110-A promove um juízo casuístico, reforçando ainda o
poder do juiz na apreciação da indispensabilidade de decisão definitiva e, caso
esta não se confirme, na apreciação da suficiência de ação principal
acompanhada de meio processual urgente provisório.
Todavia, apesar de partir do juiz a exigência de que o autor
substitua a petição, esta apenas ocorrerá precisamente com o impulso do autor.
Um aspeto curioso que Jorge Pação realça, é que à luz deste
regime o autor já saberá, de antemão, que caso o juiz no despacho liminar
defina o prazo de 5 dias para a substituição da petição, com essa “metamorfose
processual” garante o decretamento provisório.
A introdução
da possibilidade da convolação da intimação para a proteção de direitos,
liberdades e garantias no novo CPTA, apesar de, como referimos anteriormente,
resultar do parecer positivo da maioria da doutrina, não se revela pacifica
quando se procura interpretar como uma verdadeira convolação. Após a leitura do
art.º 110-A verificamos que este habilita o juiz a fixar um prazo para “o autor
substituir a petição”, isto é, não se
pretende aproveitar qualquer parte da petição inicialmente apresentada pelo
autor, mas sim a sua substituição por um requerimento de processo cautelar.
A
substituição da petição por requerimento que permita que corram os termos do
processo cautelar parte da proposta de Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha
que consideram que o juiz “deve proceder, tão depressa quanto possível, ao decretamento
provisório de uma providência cautelar adequada, convidando, entretanto, o
interessado a apresentar o requerimento cautelar necessário para dar seguimento
ao correspondente processo cautelar”3
Em sentido contrário, Carla Amado Gomes é perentória na defesa de que “a
inadmissão de um pedido de intimação em face da preferência de um decretamento
provisório leva, não à absolvição da instância do requerido, mas antes à
convolação do processo, de sumário em cautelar. Opinião partilhada por Sofia
David. Carla Amado Gomes defende ainda que “atestando a bi-direccionalidade do
nexo de subsidiariedade, (…) um pedido de decretamento provisório de qualquer
providencia de tutela urgentíssima de direitos, liberdades e garantias pode, se
as circunstancias o justificarem, ser convolado num processo sumário de intimação”4
4
4. Relação entre os artigos 109º e
121º
O mecanismo dos art.º 109 e seguintes, dedicado a casos de processo urgente, não é o único com este tipo de finalidades, também o art.º 121 do CPTA pretende um processo urgente e idóneo à produção de uma decisão definitiva. Assim sendo, devemos procurar uma resposta à dúvida entre a diferença dos dois caminhos apresentados, pois o autor ao necessitar de recorrer a um processo administrativo urgente depara-se com uma pluralidade de mecanismos, não sabendo qual o mais adequado à sua situação.
Desde logo, o art.º 109º apenas
abrange as situações em que esteja em causa a tutela de direitos, liberdades e
garantias, enquanto que o art.º 121º é mais abrangente, podendo tutelar quer direitos,
liberdades e garantias, quer qualquer outro interesse que se manifeste urgente.
Relativamente a esta questão controversa, o
prof. Mário Aroso de Almeida entende que a previsão do art.º 121º “é como uma espécie
de complemento em relação aos processos declarativos urgentes”5, só se
recorrendo a ele quando não se aplicar outro processo urgente.
Num outro sentido, Tiago Antunes entende
que nada no preceito do art.º 121º impede que se utilize esse mecanismo para se
tutelar direitos, liberdades e garantias pelo que este não tem de ter apenas
uma aplicação residual face ao art.º 109º. O autor defende que, se for claro
para o particular o carácter urgente e que a única solução que satisfaz as suas
pretensões imediatas é uma decisão definitiva de modo a acautelar possíveis
danos irreversíveis, deve socorrer-se do mecanismo do art.º 109º. Em reverso,
se essa situação não for notória e subsistirem dúvidas quanto à possível produção
de danos irreversíveis, o particular deverá socorrer-se do processo cautelar,
por se tratar ainda assim de uma situação com carácter urgente, e deixará a
dúvida para o Juiz solucionar, devendo este utilizar o mecanismo da convolação
do processo urgente no processo declarativo final se assim o entender.
5 5. Conclusões
A transposição da possibilidade de convolação da intimação para proteção de
direitos, liberdades e garantias em providência cautelar para o CPTA de acordo
com a doutrina de Mário Aroso de Almeida, levanta como referimos um problema de
interpretação, isto é, a referência à necessidade de “o autor substituir a petição”, demonstra que não se pretende aproveitar
qualquer parte da petição inicialmente apresentada pelo autor, mas sim a sua
substituição por um requerimento de processo cautelar.
Deste modo, surgem
algumas dúvidas se estamos realmente perante um caso de verdadeira convolação. Jorge
Pação defendia aquando do Anteprojeto do novo CPTA que não existia um regime de
convolação pois o novo meio processual é adotado ex novo, por sugestão do juiz,
com repetição do impulso processual do autor.
Os
argumentos apresentados para não se considerar o art.º 110-A como convolação
levaram à substituição da epígrafe do Anteprojeto para “Substituição da petição
e decretamento provisório de providência cautelar”. Desta forma, concordamos
com Jorge Pação quando este defende na sua análise ao Anteprojeto que estaríamos
perante um caso de erro de qualificação jurídica nas situações em que o pedido
de intimação não preenchesse todos os pressupostos necessários, apesar do
legislador a interpretar como uma situação de inadequação do meio processual escolhido pelo autor.
Na nossa
opinião, a mudança da epígrafe foi uma medida bem concebida evitando uma ilusão
de convolação que em verdade não ocorreria. No entanto, por uma questão de proteção
do autor e de eficácia jurídica a reforma do CPTA deveria ter alterado o texto
proposto no art.º 110-A e não a sua epigrafe, isto é, à semelhança do art.º 121
do CPTA nas situações em que a petição do autor fosse idónea enquanto impulso
processual para o meio adequado deveria o juiz aproveitar a mesma promovendo
uma verdadeira convolação evitando-se a necessidade de apresentação de uma nova
petição pelo autor, como acontece nos casos de erro na forma do processo,
seguindo o princípio do aproveitamento dos atos processuais.
Um outro
ponto também a realçar, alude à distinção pelo autor se deve intentar um pedido
ao abrigo dos artigos 109 e seguintes do CPTA ou do art.º 121 do CPTA, que
acaba por ter um alcance muito similar por ser aplicável também em situações
urgentes e ter uma decisão definitiva. Assim, a exigência de que para a convolação
da intimação para a defesa de direitos, liberdades e garantias em providência
cautelar é necessária uma nova petição cautelar, pode levar a que o autor evite
optar por um pedido de intimação, por este ser menos acessível que o previsto
no âmbito do artigo 121 do CPTA. A opinião de Tiago Antunes para distinção
entre a aplicação de um ou de outro dos artigos parece-nos a mais correta, pois
permite mais facilmente ao autor optar por um dos caminhos e oferece-lhe
requisitos de escolha mais concretos, ainda assim, deve ser tido em conta na próxima
revisão que sejam delimitadas de forma mais concreta as diferenças dos artigos
referidos, de maneira a que os pedidos de intimação não entrem em declínio
devido ao abandono generalizado deste tipo de pedidos, principalmente sendo
este o melhor meio de garantir os direitos do autor, daí o seu âmbito excecional.
Ricardo
Stoffel
Nº 23345
Sem comentários:
Enviar um comentário