Impugnabilidade de Actos Administrativos: O recurso hierárquico (des)necessário

Impugnabilidade de Actos Administrativos: O recurso hierárquico (des)necessário

    Até à Revisão Constitucional de 1989, a Constituição da República Portuguesa previa a definitividade e a executoriedade enquanto critérios para a impugnação contenciosa de actos administrativos. Este critério apenas considerava impugnáveis os actos definitivos e executórios, ou seja, os actos verticalmente definitivos – que fossem praticados pelo superior hierárquico máximo –.

        Não podiam ser instauradas acções de impugnação de actos de subalternos sem que primeiro se procedesse a recurso hierárquico. Após a impugnação administrativa, podia então ser impugnado contenciosamente o acto correspondente à decisão daquele recurso administrativo, visto que este já seria um acto praticado por superior hierárquico máximo.

          Desde modo, o recurso hierárquico era necessário. Primeiro, era necessário pedir a opinião do superior hierárquico e, só em seguida, se podia impugnar o acto deste.

          Em 1989, a CRP deixou de prever estes critérios enquanto condições para a impugnação de actos administrativos. No entanto, esta matéria continuava regulada na lei ordinária, pelo que a maioria da doutrina continuou a considerá-los enquanto pressupostos.

      Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, que nunca “simpatizou” com estes critérios, as normas que previam estes pressupostos passaram a ser inconstitucionais. E, para além do facto de esta figura ter “desaparecido” da lei constitucional, defendia ainda inconstitucionalidade com base em vários princípios:

·        No princípio da plenitude da tutela dos direitos dos particulares (artigo 268º/4 CRP);

·     No princípio da separação de poderes entre a Administração Pública e a Justiça (artigos 114º, 205º e seguintes e 266º CRP);

·        E no princípio da desconcentração administrativa (artigos 267º/2 CRP).

O Professor referia que estes preceitos, que estabelecem direitos fundamentais de acesso à justiça, feriram de inconstitucionalidade as disposições legais que admitem o recurso hierárquico necessário.

       Com a Reforma do Contencioso Administrativo de 2002/2004, o critério da definitividade e executoriedade dos actos foi extraído da lei ordinária, pelo que, em geral, o recurso hierárquico deixou de ser necessário. Assim, o legislador da Reforma veio afastar a necessidade de recurso hierárquico como condição de acesso aos tribunais.

         O artigo 51º/1 do CPTA veio reconhecer que os actos dos subalternos e os dos superiores deviam ser autonomamente impugnados.

O critério para a impugnabilidade dos actos administrativos passou então a ser o do Efeito Externo, passando a ser impugnáveis todos os actos administrativos que afectem indivíduos ou entidades diferentes da Administração.
Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, o artigo 51º/1 do CPTA estabelecia dois critérios de impugnabilidade:

•       O critério da lesão dos direitos dos particulares, em acções para tutela de um direito (defesa de posições substantivas);
•         E o critério da eficácia externa do acto administrativo quando está em causa a defesa da legalidade, em acções populares ou públicas.

          Porém, apesar das alterações trazidas pelo novo CPTA nesta matéria, continuaram a existir casos, previstos em diplomas avulsos, em que o critério da definitividade e executoriedade era ainda exigido. O CPA também mantinha a distinção entre recurso hierárquico necessário e facultativo. Ou seja, apesar de o recurso hierárquico, regra geral, ter deixado de ser necessário, a maioria da doutrina continuou a considerá-lo necessário nos casos especialmente previstos na lei.

Pelo contrário, o Professor Vasco Pereira da Silva manteve a sua posição, saudando a opção feita pelo legislador do CPA ao afastar a exigência de recurso hierárquico necessário. O Professor considerou que o novo CPTA consagrava o afastamento da necessidade de recurso hierárquico para a impugnação de actos, estabelecendo um regime jurídico que dá acesso imediato aos tribunais. As razões apresentadas foram as seguintes:

•         Em primeiro lugar, a regra geral da admissibilidade de acesso à justiça não se compatibiliza com as regras que exigem o recurso hierárquico necessário;
•       Quanto às disposições avulsas que continuaram a prever o recurso hierárquico necessário, se o legislador do novo CPTA optou por revogar a “regra geral”, então deve entender-se que as regras especiais caducaram, por falta de objecto;
•       Se, do ponto de vista constitucional, já era difícil considerar que a exigência do recurso hierárquico necessário não era inconstitucional antes da Reforma, depois desta tornou-se impossível;
•         O artigo 7º do CPTA estabelece um princípio de promoção do acesso à justiça.

Nesta altura, era então necessário que o legislador harmonizasse as disposições consagradas no CPA e na demais legislação avulsa.

        Para tal, o Professor Vasco Pereira da Silva propunha uma solução para esta questão que consistia na revogação expressa das disposições que previam o recurso hierárquico necessário e a generalização da regra de atribuição de efeito substantivo a todas as garantias administrativas.

           Porém, em Janeiro de 2015, o resultado da Revisão do CPA não se mostrou de acordo com estas propostas, referindo expressamente o carácter necessário do recurso hierárquico nos casos especialmente previstos na lei.

           Por outro lado, o novo CPTA, também de 2015, não faz qualquer referência a esta situação, talvez por a questão ter ficado “resolvida” no novo CPA. Porém, o Professor Vasco Pereira da Silva continua a ter uma posição bastante controversa em relação a este tema, acreditando que o CPTA não fez qualquer referência ao assunto por o legislador já não concordar com a orientação que defendeu anteriormente (em Janeiro do mesmo ano), revogando implicitamente aquela disposição.

             A principal razão que justifica a discordância do Professor Vasco Pereira da Silva em relação à definitividade e executoriedade dos actos enquanto critério para a impugnabilidade dos mesmos tem a ver com o facto de este se revelar um limite ao acesso aos tribunais, motivo pelo qual sempre o considerou inconstitucional.

        Actualmente, o artigo 59º/4 e 5 do CPTA prevê um mecanismo que incentiva o uso da impugnação administrativa. O recurso hierárquico, que já não é necessário mas sim facultativo, mostra-se assim útil em certos casos. Mesmo que o superior hierárquico “não dê razão” ao particular, existem alguns benefícios na utilização deste, visto que o prazo para impugnar o acto contenciosamente suspende. Podemos dizer que estas diposições são incentivos à utilização da impugnação administrativa porque, se não existissem, não haveria qualquer interesse em recorrer à mesma.

Assim, se o particular recorrer à impugnação administrativa (facultativa), o prazo para impugnação contenciosa suspende. Apesar disso, o acto administrativa em causa continua a produzir efeitos, ao contrário do que acontecia quando existia a figura do recurso hierárquico necessário.

Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2010

SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo, 2ª edição, Almedina, 2009

ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa, 14ª edição, Almedina, 2015

Filipa Matias, nº23575