A Aceitação do Acto Administrativo

A Aceitação do Acto Administrativo

«Artigo 56.º

Aceitação do ato

1 – Não pode impugnar um ato administrativo com fundamento na sua mera anulabilidade quem o tenha aceitado, expressa ou tacitamente, depois de praticado.

2 – A aceitação tácita deriva da prática espontânea e sem reserva, de fato incompatível com a vontade de impugnar.

3 – A execução ou acatamento por funcionário ou agente nãos e considera aceitação tácita do ato executado ou acatado, salvo quando dependa da vontade daqueles a escolha da oportunidade da execução.»

O citado preceito do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) encontra-se inserido na subsecção II, do capítulo II, do título II, dedicada à legitimidade para a impugnação contenciosa de actos administrativos. Tal acontecia também na versão do CPTA anterior à reforma de 2015. Ainda antes, o Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo incluía no seu artigo 47.º semelhante norma em subsecção intitulada “Da legitimidade para recorrer”. Também o artigo 827.º do Código Administrativo regulava a aceitação do acto administrativo, situado entre os preceitos relativos à legitimidade activa e ao prazo de recurso[1]. Considerando que este pressuposto processual negativo não se deve reconduzir à legitimidade, Vasco Pereira da Silva entende este «tratamento “algo deslocado”» como um reflexo dos “traumas da infância difícil” por que atravessou o Contencioso Administrativo. A ideia clássica de que os particulares não eram titulares de direitos subjectivos perante a Administração levava a que a aceitação do acto administrativo fosse tratada no âmbito da legitimidade processual, definindo-se esta como um mero interesse do particular, até porque, por isso mesmo, não era autonomizado o interesse em agir como pressuposto processual[2].

Este pressuposto assume também relevância, com um tratamento semelhante, no procedimento administrativo, surgindo regulado no n.º 2 do artigo 186.º do novo Código do Procedimento Administrativo (CPA), sob a epígrafe “Legitimidade”. Aqui, a verificação deste pressuposto preclude o acesso à impugnação administrativa.

Paralelamente, no processo civil dispõe o artigo 632.º, n.º 2 do Código de 2013 (CPC) que “Não pode recorrer quem tiver aceitado a decisão depois de proferida.” Para além de aplicável aos recursos jurisdicionais no contencioso administrativo, ex vi artigo 140.º, n.º 3 do CPTA, terá sido esta limitação ao recurso das decisões judiciais a estar na origem dos citados preceitos de direito administrativo[3].

A aceitação do acto administrativo encontra o seu fundamento nos princípios constitucionais da segurança jurídica e da boa fé, que prevalecem no confronto com o princípio da legalidade e a liberdade de acesso ao Direito e à justiça.

O contra-fundamento[4] “princípio da legalidade” (artigos 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa – CRP – e 3.º do CPA) assume aqui um sentido negativo, ou seja, “são proscritas actuações administrativas que contrariem a lei”[5], prevalecendo esta sobre as primeiras. Daqui decorre, em princípio, a invalidade do acto que contrarie a lei, o que fundamenta o recurso aos mecanismos jurisdicionais de modo a suprir a ilegalidade do acto[6]. No entanto, a necessidade de certeza e segurança jurídica decorrente do princípio do Estado de Direito Democrático, consagrado no artigo 2.º da CRP, exige a estabilização dos efeitos dos actos administrativos que, aqui, assenta numa atitude do particular, e que justifica também pretensões de economia processual[7].

Por sua vez, a tutela jurisdicional efectiva especialmente consagrada no n.º 4 do artigo 268.º da CRP enquanto garantia dos administrados, surge limitada pela tutela da confiança, uma das concretizações do princípio da boa fé (artigos 266.º, n.º 2 da CRP e 10.º, n.º 2 do CPA), que proíbe o venire contra factum proprium. Esta forma de abuso de direito traduzir-se-ia, neste caso, no exercício, pelo particular, do direito de impugnação em contradição e incompatível com o comportamento anterior de aceitação do acto administrativo[8]. Como frisa José Vieira de Andrade, o “acesso aos tribunais administrativos só é assegurado pela Constituição aos particulares na medida em que estes sejam sujeitos de direitos ou interesses legalmente protegidos e não a qualquer titular de interesse directo, pessoal e legítimo na anulação do acto que tenha legalmente direito de recurso”, admitindo-se a compressão deste direito pela sua ponderação com outros princípios constitucionais[9].

A nossa doutrina tem entendido a aceitação do acto administrativo como “uma manifestação de vontade que traduziria o acordo, expresso ou tácito, com um acto administrativo (definitivo e executório) já praticado, que impediria o aceitante, se a aceitação fosse livre, de recorrer desse acto”[10]. De acordo com Rui Machete, aproximando-se da doutrina italiana, esta manifestação de vontade dá-se sob a forma de declaração negocial, com efeitos substantivos, nomeadamente a extinção do direito de impugnar, e, como consequência, processuais, precludindo-se essa possibilidade de impugnação do acto administrativo[11]. Por seu lado, Vieira de Andrade, concordando que a aceitação do acto administrativo não manifesta “a aceitação da legitimidade substancial do acto nem a sua convalidação”[12], rejeita a existência de uma renúncia à posição jurídica substantiva, pois o que existe é um mero acto jurídico do qual decorre o efeito de perda do direito, por imposição da lei, atendendo à atitude do particular que se conforma com os efeitos desfavoráveis do acto[13].

Associada a esta discussão, mantém-se a divergência quanto à natureza processual deste pressuposto. Como já acima se referiu, Vasco Pereira da Silva, tal como Vieira de Andrade, rejeitam o tratamento da aceitação como uma dimensão da legitimidade activa, considerando que a inserção sistemática da figura no CPTA decorre das teorias objectivistas já ultrapassadas. Assim, cabe determinar se estamos perante um pressuposto processual autónomo ou uma questão de interesse processual em agir. A favor da autonomia desta figura, Vieira de Andrade considera que a incompatibilidade da conduta do particular com a vontade de recorrer deve “ser apreciada normativamente, isto é, em função da «inadmissibilidade» valorativa do recurso”, cabendo ao juiz averiguar objectivamente essa compatibilidade ou falta dela[14], posição a que adere Sandra Lopes Luís. Já Vasco Pereira da Silva não considera existir vantagens na autonomização desta figura, reconduzindo-a ao interesse em agir, em termos semelhantes ao processo civil, uma vez que o particular, ao aceitar o acto, demonstra perda de interesse em agir contenciosamente contra a administração. Assim, deve o juiz aferir do comportamento do administrado ao abrigo desse pressuposto processual. De qualquer modo, por força do direito fundamental de acesso à justiça (artigo 268.º, n.º 4 da CRP) não fica vedada a revogação da aceitação[15].

Por outro lado, em Portugal, a doutrina e a jurisprudência maioritárias consagram a aceitação do acto administrativo como um pressuposto negativo de legitimidade. Nomeadamente, Rui Machete sustenta, como referido supra, o cariz negocial da declaração aceitação com efeitos substantivos que implicam renúncia ao direito ou interesse legítimo que conferiria legitimidade para a impugnação. Todavia, este argumento será de rejeitar, pois, de acordo com a tese do acto jurídico, é a lei que estabelece a perda da faculdade de impugnar, sem ter em conta a vontade do particular. Também o argumento sistemático em que se apoia esta doutrina (a inserção da aceitação do acto administrativo na subsecção relativa à legitimidade para a impugnação) parece ser afastado pelo crescente pendor subjectivista do contencioso administrativo.

Tomando posição nesta querela, não cremos que se possa considerar existir uma efectiva perda do interesse em agir com a aceitação do acto administrativo, na medida em que este se dirige, geralmente, a actos desfavoráveis ao aceitante. Por isso, não se poderá negar a utilidade da impugnação judicial pelo indivíduo. Deste modo, como vem defendendo alguma jurisprudência recente, “a aceitação tácita do acto administrativo é um pressuposto processual autónomo que implica a impossibilidade de impugnação ou a ilegitimidade superveniente, consoante a aceitação ocorra após a prática do acto, mas antes da propositura da acção, ou já na pendência desta”[16].

David Ribeirinho Alves
Aluno n.º 22444

Bibliografia:

Almeida, Mário Aroso de

¾    Manual de Processo Administrativo, 2013, Almedina, Coimbra.

Almeida, Mário Aroso de/Cadilha, Carlos Alberto Fernandes

¾    Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, Almedina, Coimbra.

Amaral, Diogo Freitas do

¾    Curso de Direito Administrativo, Volume II, 2.ª edição, 2011, Almedina, Coimbra.

Andrade, José Carlos Vieira de

¾    “A Aceitação do Acto Administrativo”, in Boletim da Faculdade de Direito – Volume Comemorativo, 2003, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra, pp. 907 a 934;

¾    A Justiça Administrativa (Lições), 4.ª edição, 2003, Almedina, Coimbra.

Cordeiro, António Menezes

¾    Da boa fé no Direito civil, 1984, Almedina, Coimbra.

Luís, Sandra Lopes

¾    A Aceitação do Acto Administrativo – Conceito, Fundamentos e Efeitos, 2004, Lisboa.

Sousa, Marcelo Rebelo de/Matos, André Salgado de

¾    Direito Administrativo Geral – Introdução e princípios fundamentais, Tomo I, 3.ª edição, 2008, Publicações Dom Quixote, Lisboa.

Silva, Vasco Pereira da

¾    O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª edição, 2009, Almedina, Coimbra.

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[1] Andrade, José Carlos Vieira de, “A Aceitação do Acto Administrativo”, in Boletim da Faculdade de Direito – Volume Comemorativo, 2003, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra, p. 907 (nota 1), e Luís, Sandra Lopes, A Aceitação do Acto Administrativo – Conceito, Fundamentos e Efeitos, 2004, Lisboa, p. 127.

[2] Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª ed., 2009, Almedina, Coimbra, pp. 260 a 262 e 373.

[3] Andrade, José Carlos Vieira de, op, cit,, 2003, p. 908 e Almeida, Mário Aroso de/Cadilha, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, Almedina, Coimbra, p. 286.

[4] Expressão utilizada por Luís, Sandra Lopes, op. cit., p. 132.

[5] Sousa, Marcelo Rebelo de/Matos, André Salgado de, Direito Administrativo Geral – Introdução e princípios fundamentais, Tomo I, 3.ª edição, 2008, Publicações Dom Quixote, Lisboa, p. 163.

[6] Ibid., p. 165.

[7] Andrade, José Carlos Vieira de, op, cit,, 2003, pp. 922 a 923; Justiça Administrativa (Lições), 2003, p. 261 e Luís, Sandra Lopes, op. cit., 2004, Lisboa, pp. 141 a 142.

[8] Amaral, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 2.ª edição, 2011, Almedina, Coimbra, pp. 148 a 150 e Cordeiro, António Menezes, Da boa fé no Direito civil, 1984, Almedina, Coimbra, pp. 742 e ss..

[9] Andrade, José Carlos Vieira de, “A Aceitação do Acto Administrativo”, in Boletim da Faculdade de Direito – Volume Comemorativo, 2003, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra, pp. 931 a 932.

[10] Ibid., p. 909.

[11] Machete, Rui, “Sanação (do acto administrativo inválido) ”, in Dicionário Jurídico da Administração Pública, Volume VII, 1996, Coimbra Editora, Coimbra, pp. 336 e ss..

[12] Contra este entendimento vai a concepção de Marcello Caetano, segundo a qual da aceitação do acto administrativo decorre o saneamento da anulabilidade do acto quanto ao aceitante, afectando-se a sua legitimidade para o impugnar; Caetano, Marcello, Manual de Direito Administrativo, 1991, Almedina, Coimbra, Volume I, 9.ª edição, p. 534 e Volume II, 8.ª edição, p. 1248.

[13] Andrade, José Carlos Vieira de, Justiça Administrativa (Lições), 2003, pp. 260 e 261.

[14] Ibid..

[15] Silva, Vasco Pereira da, op. cit., p. 374.

[16] Ac. do TCA Sul de 04/03/2010 (António Vasconcelos), processo n.º 02745/07. No mesmo sentido, Ac. do TCA Sul de 25/11/2011 (Clara Rodrigues), processo n.º 08219/11.