Citando
SÉRVULO CORREIA, “o Ministério Público caracteriza-se pela sua unidade
orgânica, pela multiplicidade de funções e pela prossecução de diferentes
interesses públicos”(1). O Ministério Público é um órgão de administração da
justiça, integrado na função judicial do Estado, não
administrativo, com um estatuto próprio e autonomia institucional. Constituído por um grupo de magistrados responsáveis e
hierarquicamente subordinados, e cuja gestão e disciplina cabe à
Procuradoria-Geral da República, ao abrigo dos artigos 219º/2, 4 e 5 da CRP e 75º
e 76º/1 do EMP. Detém um poder judiciário autónomo e é uma instituição
que tem por finalidade garantir o direito à igualdade e a igualdade perante o
Direito, bem como o rigoroso cumprimento da lei à luz dos princípios
democráticos.
A
Constituição da República Portuguesa, adiante CRP, estatui, no seu art.219º/1,
que compete ao Ministério Público representar o Estado e defender os interesses
que a lei determinar. Este preceito tem sido alvo de uma interpretação restritiva
no que respeita à representação do Estado no âmbito do contencioso
administrativo, no sentido de a confinar à defesa dos interesses patrimoniais
do Estado, tal como está consagrado na alínea a) do artigo 53.º do Estatuto do
Ministério Público, doravante EMP.
Resulta
da interpretação restritiva do preceituado no artigo 51.º do Estatuto dos
Tribunais Administrativos Fiscais, adiante ETAF, que a lei só atribui ao
Ministério Público a representação em juízo do Estado e não de outras pessoas
coletivas públicas.
Assim, da legislação processual administrativa, parece resultar uma restrição relativamente ao disposto na alínea a) do número 1 do artigo 3.º do Estatuto do Ministério Público, na parte em que este preceito estabelece que compete ao Ministério Público representar não só o Estado, mas também as regiões autónomas e as autarquias locais. De facto, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e o CPTA, sendo posteriores ao EMP e lei especial relativamente a este último, implicam uma derrogação daquele preceito na parte que se refere às regiões autónomas e às autarquias locais (2).
Consequentemente, o artigo 5.º do EMP, que prevê a intervenção principal do Ministério Público, quer quando represente o Estado quer quando represente as regiões autónomas e as autarquias locais, deve ser interpretado em conformidade com o que foi dito, aplicando-se apenas, no que a estas diz respeito, a intervenção acessória prevista na alínea a) do n.º 4 do mesmo artigo 5º. Refira-se que, apesar de, aparentemente, a alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do Estatuto do Ministério Público equiparar a situação do Estado à das regiões autónomas e das autarquias locais, trata-se de duas situações distintas. No caso do Estado prevê-se uma verdadeira representação sendo o Estado citado na pessoa do procurador junto do tribunal competente, enquanto no caso das regiões autónomas e das autarquias locais, estas é que são citadas, nas pessoas dos respetivos chefes dos órgãos executivos, podendo solicitar ao Ministério Público que as defenda. Está em causa um verdadeiro e próprio patrocínio judiciário.
O
Ministério Público representa o Estado quer quando este assume a posição de
autor, quer de demandado, embora no primeiro caso o faça a pedido do órgão competente
em razão da matéria em apreço, imputável a vontade do Estado, enquanto na
posição de réu, a intervenção do Ministério Público resulta da sua citação enquanto
representante do Estado, à luz dos artigos 9º e 10º do CPTA. Distinguem-se os
casos de propositura de uma ação por parte do Ministério Público em
representação do Estado e do exercício da ação pública intentada em nome da
proteção dos interesses que cabem àquele órgão defender, uma vez que os
interesses do Estado nem sempre coincidem com estes últimos.
Segundo
CUNHA RODRIGUES “… o exercício
pelo Ministério Público da advocacia do Estado, correspondendo embora à
tradição do país, tem sido frequentemente posto em causa”(3). Compreende-se
que assim seja atenta a eventual contradição entre os dois deveres previstos no
já referido art.219º/1 da CRP, no sentido em que os interesses do estado
poderão nem sempre ser compatíveis com a prossecução do princípio da
legalidade. Nas palavras de JOSÉ OSÓRIO “Na
realidade, o Ministério Público representa o Estado no pressuposto de que os
interesses do Estado são legítimos e legais, e só nessa medida. Em caso algum
lhe está imposto que defenda os interesses reais do Estado a outrance, isto é, tenham
ou não cobertura do sistema legal. E assim bem se pode dizer que a
representação que ao Ministério Público cabe fazer é… a da lei”(4).
O
Estado prossegue o interesse público e não interesses particulares. Isso não
significa, que aquele seja sempre coincidente com o princípio da legalidade, e
de facto nem sempre o é. É exatamente nas situações em que a atuação
administrativa seja ilegal ou que se suscitem dúvidas quanto à mesma que o
Ministério Público se depara com um “dilema” entre a prossecução do interesse
público e a defesa da legalidade democrática. A maioria dos autores defende que
todas as atuações do Ministério Público têm, necessariamente, de estar em
conformidade com a lei, têm que ser imparciais e objetivas.
Neste
seguimento, cumpre aqui analisar o disposto no artigo 69.º do EMP que não
estabelece nenhuma preferência sobre qual das partes deve o Ministério Público
patrocinar, nem tal parece resultar de nenhuma outra disposição, no entanto não
pode deixar de se ponderar a circunstância de se estar, no caso do Estado,
perante uma situação de representação em sentido próprio e noutro estar em
causa o patrocínio judiciário.
Autores
como FRANCISCO NARCISO (5) defendem com grande amplitude a solução para este problema de “conflitos de
deveres” que reside no supracitado artigo 69.º do Estatuto do Ministério
Público. Do mesmo retira-se que “em caso de conflito
entre entidades, pessoas ou interesses que o Ministério Público deva
representar, o procurador da República solicita à Ordem dos Advogados a
indicação de um advogado para representar uma das partes”. No
entanto, este mecanismo serve apenas os casos em que seja manifesta a
ilegalidade da pretensão do Estado, acabando assim por ter um âmbito de
aplicação muito reduzido. Isto significa que, se um órgão competente solicitar
ao magistrado do Ministério Público que intente uma ação em representação do
Estado, a recusa em fazê-lo só pode ocorrer em situações extremas, como
defende SÉRVULO CORREIA(6), e
citando o mesmo autor “o Ministério Público deve atuar por forma a não se
substituir uma sua decisão final à do Juiz e deixe, pelo contrário, a este a
tarefa de determinar em que medida as pretensões do Estado devem prevalecer”,
e fundar-se exclusivamente numa evidente ilegalidade, dando lugar à nomeação de
um mandatário pela Ordem dos Advogados e não à impossibilidade absoluta de
apresentação da ação. Mas o presente artigo limita-se aos casos de conflito
entre entidades, pessoas ou interesses que o Ministério Público deva
representar, não sendo aplicável a todos as situações em que haja dúvidas
quanto à legalidade da pretensão defendida em juízo pelo Estado. VIEIRA DE ALMEIDA(7) propõe, como melhor solução, que o Ministério Público deveria ter o seu papel circunscrito
à defesa da legalidade, prosseguindo-a de modo objetivo e imparcial, como órgão
auxiliar da justiça administrativa, deixando
mesmo de desempenhar a função de representante do Estado com o intuito de evitar as situações de confronto aqui em
análise. Parece-me ser esta a melhor solução.
No
regime vigente antes da grande reforma do contencioso administrativo de 2002, o
MP tinha amplos poderes de intervenção nos processos em que não era parte, que
se concretizavam nomeadamente na previsão legal da emissão do visto inicial e do visto final. Ora hoje já não é assim, esta intervenção deixou de
ser obrigatória e não ocorre mais de uma vez em cada processo.
Assim,
no anterior sistema processual, o MP era o titular da ação pública
administrativa, no então chamado recurso contencioso em defesa da legalidade e
que lhe conferia legitimidade ativa para intervir como parte processual, tinha
intervenção de natureza processual, que lhe permitia arguir nulidades, suscitar
a regularização da petição inicial e requerer diligências instrutórias, podia
invocar questões prévias ou outras exceções, e ainda arguir vícios
administrativos não invocados pelas partes. Além disso emitia sempre parecer
final sobre a decisão a proferir e assumia, ainda, a representação do Estado em
juízo nas ações em que este era parte, designadamente em ações sobre
responsabilidade civil do Estado por prejuízos decorrentes de atos de gestão
pública e nas ações sobre contratos administrativos. Atualmente, e com a
reforma do contencioso administrativo, o modelo de intervenção do MP foi
alterado permanecendo como titular da ação pública administrativa e a assumir a
representação do Estado em juízo mas a nível processual, a sua intervenção surge
agora mais restringida e tem uma natureza interlocutória. Em razão
do disposto no art. 85º do CPTA, o MP tem um momento processual próprio para
intervir, preclusivo, que não pode ultrapassar o prazo de 10 dias após a
notificação da junção aos autos do processo administrativo, o chamado processo
instrutório, ou da apresentação das contestações, podendo requerer a realização
de diligências instrutórias e dar um parecer sobre o mérito da causa, porém,
tudo em defesa, apenas, dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses
públicos especialmente relevantes, ou de valores ou bens constitucionalmente
protegidos e mencionados no art. 9º, nº 2, do CPTA, isto é, em matéria de saúde
pública, ambiente, urbanismo, ordenamento do território, qualidade de vida e
património cultural, como foi referido anteriormente.
O artigo 51º
do ETAF apresenta um quadro geral das funções a desempenhar pelo Ministério
Público em sede do contencioso administrativo. O MP, tanto pode ser autor como
representar o Estado em processos administrativos. No primeiro caso, quando
propõe ações no exercício da ação pública, no segundo, como representante do
Estado, nas ações administrativas comuns propostas contra aquele em matéria de
responsabilidade civil e contratual. Retira-se à luz de uma interpretação restritiva
do art.51º do mesmo diploma que ao MP não compete representar qualquer outra
entidade que não seja o Estado, como foi anteriormente mencionado. Decorre
ainda do art.85º/2 do CPTA que o MP pode intervir nos processos administrativos
em que não seja parte quando entenda que tal se justifica em razão da matéria em
causa, “em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses
públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no
art.9º/2”. Assim, e contrariamente ao que sucedia no recurso contencioso, a
intervenção do MP não tem lugar em todos os processos, mas apenas nos casos em
que se verifiquem os pressupostos do nº2 do art. 85º, ou seja, quando esteja em
causa a ofensa de direitos fundamentais, de um interesse especialmente
relevante, ou de qualquer dos interesses difusos a que se refere o nº2 do
artigo 9º. A reforma do contencioso veio então exigir, para que o MP intervenha
em defesa da legalidade, como prevê o art.219º/1 da CRP, que esteja em causa
uma ilegalidade qualificada relacionada com a natureza dos bens em causa à luz
do art.85º. Mas a sua intervenção não se esgota aqui, quando o MP não constitua
autor neste tipo de ações, deve ter conhecimento da propositura das mesmas para
poder tomar as diligências necessárias e tomar posição no processo.
No
que diz respeito à eliminação da intervenção do MP no âmbito do exercício de
funções de amicus curiae(8),
uma das mais relevantes reduções do papel desempenhado por aquele órgão trazida
pela reforma do contencioso administrativo, esta ocorreu, não só por opção do
legislador, mas também por imposição da jurisprudência do Tribunal Europeu dos
Direitos do Homem e do Tribunal Constitucional. Este Tribunal Europeu decidiu
que, no Caso Lobo Machado c. Portugal(9), a
presença de um Procurador com direito a ser ouvido na discussão, nas sessões de
julgamento no Supremo Tribunal Administrativo e no Tribunal Central
Administrativo, prevista no artigo 15.º da Lei de Processo nos Tribunais
Administrativos de 1985 18, violava o n.º 1 do artigo 6.º da Convenção Europeia
dos Direitos do Homem -direito a um processo equitativo. Na mesmo sentido, o
Tribunal Constitucional entendeu, também, que o artigo 15.º daquela Lei era
inconstitucional por violação do artigo 20.º, n.º 4, da CRP, considerando que
“o respeito por um processo equitativo supõe a criação de condições objetivas
que permitam assegurá-lo. Ora, não se vê como tal possa acontecer quando um
elemento exterior ao colégio de juízes, que tem por missão decidir a
controvérsia, pode participar na discussão e assistir à deliberação, em sessão
sujeita ao regime de segredo, numa fase em que qualquer intervenção se
apresenta como particularmente decisiva porque antecede imediatamente a tomada
de decisão”(10). No
entanto, importa destacar que a função do MP, enquanto auxiliar do tribunal, não
deixou de assumir alguma relevância, nomeadamente na intervenção na ação
administrativa especial, após a citação da entidade demandada e dos contrainteressados,
no requerimento da realização de diligências instrutórias, na pronúncia sobre o
mérito da causa, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de
interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores e bens mencionados
no n.º 2 do artigo 9.º e, ainda, nos processos impugnatórios, na invocação de
causas de invalidade diferentes das que tenham sido arguidas na petição ou
quaisquer questões que determinem a nulidade ou inexistência do ato impugnado
ao abrigo do art.85º/2 e 4, na interposição de recursos jurisdicionais ou na
pronúncia, em sede de recurso, mesmo quando não tenha sido parte na ação à luz
dos artigos 136.º, 141.º, 146.º, 152.º e 155.º.
Finalmente,
cumpre discutir a questão da natureza jurídica da representação do Estado por
parte do MP que constitui objeto de controvérsia. A doutrina diverge quanto à
questão de saber se a representação será legal, orgânica ou se se tratará de um
simples patrocínio judiciário. A propósito desta questão refere NEVES RIBEIRO
que, “Na representação orgânica — ao contrário do que se verifica na
representação voluntária e na legal — não existe uma relação entre os sujeitos:
representante e representado. Há só um sujeito: o representado”(11). A
Constituição e a legislação ordinária referem-se sempre apenas a
“representação” no art.219º/1 da CRP, artigo 3.º do Estatuto do Ministério
Público e artigo 20.º do Código de Processo Civil ou a “representação em juízo”
na epígrafe do artigo 11.º do CPTA, não tomando posição quanto à questão em
análise. Tradicionalmente, considera-se que a representação do Estado pelo
Ministério Público é uma representação orgânica, uma vez que o Ministério
Público é um órgão do Estado e figura como sujeito da relação material controvertida,
seguindo aqui esta posição.
1 V. SÉRVULO CORREIA,“A reforma
do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público”, in Estudos
em Homenagem a Cunha Rodrigues, volume I, Coimbra Editora, Coimbra, 2001, pág.
303
2 v. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2010, pág. 109
3 CUNHA
RODRIGUES, EM nome do povo, Coimbra Editora, 1999, pág. 155 e discurso do
Procurador-Geral da Republica, Ministério Público: instrumento do executivo ou
órgão do poder judicial, IV Congresso do Ministério Público, Cadernos RMP, nº6
(1995)
5 v. FRANCISCO NARCISO, “O Ministério Público na justiça administrativa”, in Revista do Ministério Público, Ano 31, n.º 122, 2010 , pág. 119
6 V. SÉRVULO CORREIA, op. cit., pág. 316,317 e 318
7 VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 12.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2012 , pág. 143
8 V. SÉRVULO CORREIA, op. cit., págs. 308 e 309
9 Acórdão de 20 de fevereiro de 1996, proferido no Processo n.º 15764/89
10 Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 412/2000, de 4 de outubro de 2000, proferido no Processo n.º 975/98, e n.º 157/01, de 4 de abril de 2001, proferido no Processo n.º 67/2001
11
Bibliografia:
·
AROSO DE ALMEIDA, Mário, Manual de Processo Administrativo,
Coimbra, Almedina, 2013
·
CORREIA, Sérvulo, A reforma do
contencioso administrativo e as funções do Ministério Público, in Estudos em
Homenagem a Cunha Rodrigues, vol. I, Coimbra, 2001.
·
ALEXANDRA
LEITÃO, “A REPRESENTAÇÃO DO ESTADO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO NOS TRIBUNAIS
ADMINISTRATIVOS” JULGAR - N.º 20 - 2013 Coimbra Editora
Sofia
Rosário, nº23195, subturma 9
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