A resolução nº10/2015 de 26 de Fevereiro
de 2015 do Conselho de Ministros decreta a abertura de concurso público para a subconcessão
dos serviços de transporte do Metropolitano de Lisboa e da Carris. Foi
publicado em Diário da República o anúncio do procedimento nº1730/2015 para a
celebração destes dois contractos.
Foi intentada providência cautelar para
suspender a execução do acto administrativo do governo. A providência cautelar
foi utilizada por forma a garantir que a decisão tomada na acção principal -
que tem como fim a declaração de ilegalidade da resolução do conselho de
ministros – pela ocasião do seu proferimento ainda terá utilidade, funcionado
como seu “garante”. Ao intentar uma providência que visa a suspensão da
eficácia do acto administrativo, os requerentes pretendem reagir contra as
modificações que o processo de concessão dos serviços de transportes irá trazer
para a vida dos munícipes.
O
procedimento cautelar foi intentado por via de acção popular, pretendendo-se
assim averiguar da legalidade da actuação da Administração Pública, uma vez que
estão em causa interesses constitucionalmente protegidos: a autonomia das
autarquias locais e o património do município (Artigo 9º/2 do Código de
Procedimento dos Tribunais Administrativos).
Os contrainteressados – Município de
Lisboa e a Autoridade Metropolitana dos Transportes de Lisboa - foram chamados
ao processo (Artigo 114º/2 d) e Artigo 115º do Código do Procedimento dos
Tribunais Administrativos), uma vez que terão interesses coincidentes com uma
das partes. Para que seja considerado contrainteressado o sujeito tem de ter um
interesse directo na causa, tendo prejuízo directo.
Ao
Supremo Tribunal Administrativo (STA) colocaram-se diversas questões suscitadas
pelos requeridos – a Presidência do Conselho de Ministros, Carris,
Metropolitano de Lisboa, Ministério das Finanças e Ministério da Economia - e
pelos contrainteressados – Município de Lisboa e Autoridade Metropolitana dos
Transportes de Lisboa (de agora em diante AMTL):
·
Falta de
interesse processual dos requerentes
·
Ilegitimidade
activa dos requerentes
·
Ilegitimidade
passiva da AMTL
·
Verificação dos
critérios de decisão para o decretamento da providência (Artigo 120º/1 b) do
Antigo Código de Procedimento dos Tribunais Administrativos)
No que ao interesse processual dos
requerentes diz respeito foi alegado que não haveria interesse em agir, na
medida em que tendo já sido iniciado o processo de subconcessão este esgotou-se,
não sendo o concurso susceptível de suspensão.
O facto de um direito ou um interesse
legalmente protegido estar carecido de tutela consubstancia o interesse em agir
da parte. Tem sido entendimento de parte nossa doutrina e também da
jurisprudência do STA, que este constitui um pressuposto processual[1]
autónomo da legitimidade também em matéria cautelar. Verificou o STA que este
interesse subsistia uma vez que o procedimento de concessão já tinha sido
iniciado mas não concluído.
Já quanto a questão da legitimidade dos
requerentes, alegaram os requeridos que não estão aqui em causa bens ou valores
constitucionalmente protegidos e como tal não há fundamento para a acção
popular. Os requeridos entendem que a “garantia da autonomia local” não cabe
neste domínio, nem está patente a forma como estas subconcessões afectam esta
autonomia, havendo apenas legitimidade activa por parte do Município de Lisboa.
Importa aqui referir que a legitimidade
activa através do mecanismo da acção popular visa a “defesa da legalidade e do
interesse público”[2]: apesar de os indivíduos
não terem um interesse directo na acção. Esta garantia de tutela de interesses
difusos dos cidadãos, uma vez que sendo estes de reflexo comunitário e de
difícil particularização dos seus efeitos na esfera individual de cada um,
ficariam fora do escopo de legitimidade activa prevista por exemplo para a
impugnabilidade de actos administrativos (Artigo 55º/1 a) do CPTA), que estabelece
que seja um interesse directo e pessoal. Salienta-se ainda que o elenco de
direitos do Artigo 9º/2 do CPTA, não tem carácter taxativo, aplicando-se a
defesa de qualquer interesse com apoio constitucional que diga respeito a uma
comunidade de indivíduos. Não tem como pressuposto também a existência de uma
lesão na esfera jurídica dos requerentes.
O tribunal entendeu estar aqui em causa
a garantia da autonomia local da autarquia, e por sua vez a participação dos
munícipes na vida do município; assim como o património, utilizando as empresas
em causa o domínio publico e subsolo lisboeta e como tal têm os requerentes
legitimidade, uma vez que estamos perante a tutela de direitos difusos.
A contrainteressada ATML foi considerada
pelo tribunal como não tendo legitimidade passiva no processo cautelar aqui em
causa, sendo esta uma entidade pertencente à Administração indirecta do Estado
e uma vez que à luz dos últimos decretos-lei foi alterado a forma como se faz
exploração destes serviços de transporte, estando previsto a sua abertura a
iniciativa privada; não estando previsto na resolução do Concelho de Ministros
a intervenção da ATML como entidade adjudicante, não sendo por isso
directamente prejudicada por este pedido de suspensão.
Para que a providência cautelar seja
decretada é necessário que se verifiquem um conjunto de pressupostos, uns
gerais e outros mais específicos consoante o meio cautelar que se queira ver
concretizado. Cabe analisar se a constituição do facto consumado impossibilita
a restituição da situação original- caso a acção principal assim o determine - tendo
de se avaliar a viabilidade do restabelecimento da situação. O juiz decreta a providência
se feito um juízo de probabilidade sobre qual será o fim da acção principal, e
verificado efectivamente o periculum in
mora, os fundamentos apresentados pelo autor sejam suficientes para a
formulação do pedido e que nada obste a apreciação do mérito da causa,
verificando-se o fumus boni iuris. No
anterior CPTA cada um destes preceitos vinha consagrado em alíneas diferentes
do mesmo Artigo 120º/1 al. a) e b); com a reforma do CPTA ficam ambos
consagrados no número 1 do Artigo 120º.
O tribunal tendo em conta os factos
invocados por ambas as partes e não sendo de apreciação clara a avaliação do
mérito da causa, deu como provado a aparência de bom direito.
Já quanto ao periculum in mora, tendo a ver com a avaliação do restabelecimento
da situação caso a acção principal proceda, carece de um juízo mais concreto
sobre a utilidade da sentença e como tal foi entendido pelo STA que caso a
acção principal fosse declarada procedente, o restabelecimento da situação
seria extremamente oneroso para o erário público, estando assim verificado este
requisito.
No
entanto estão aqui em causa diferentes interesses públicos que carecem de
ponderação: os compromissos governativos assumidos com as entidades europeias
no âmbito do Memorando de Entendimento; os custos da subconcessão destes
serviços - a poupança que daí possa advir ou as perdas de lucro para o Estado;
e ainda as implicações que a paralisação do concurso nesta fase poderia trazer
quanto aos interessados.
Uma vez estando no âmbito do exercício
de poder discricionário por parte da Administração, carece de ser tido em conta
todo o circunstancialismo que levou a esta opção. O STA após este juízo
considerou que o pedido de decretamento da providência cautelar não procedia uma
vez que os custos da suspensão do procedimento seriam mais elevados do que os
advindos da recusa de providência cautelar[3]
(Artigo 120º/2 do CPTA).
O procedimento cautelar visa cada vez
mais a ponderação entre diferentes interesses públicos, afastando-se dos
primórdios em que operava maioritariamente entre conflitos de interesses
públicos e interesses privados. A discricionariedade da Administração na sua
actuação, a sobreposição de competências entre diferentes órgãos e as
circunstâncias “especiais” de governabilidade nos últimos anos, exacerbam este
facto. Não, basta assim, a verificação dos requisitos gerais do procedimento
cautelar, mas sim uma concreta ponderação dos interesses em caus para aferir do
benefício do seu proferimento.
A acção popular continua a ser um
instrumento importante na tutela dos interesses dos cidadãos, especialmente a
nível mais local, em que interesses difusos de uma comunidade podem ser assim
defendidos. Através deste mecanismo é possível aos particulares tomar posição
directa dos seus interesses e não através de outros agentes.
Ana Monteiro Martins nº
23415
[1] JOSÉ
VIEIRA DE ANDRADE, “Justiça
Administrativa” - Almedina, 8ª
edição
[2] VASCO
PEREIRA DA SILVA – “O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina,
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