Neste post vou abordar o tema da “impugnabilidade do acto”, pois acho
esta matéria interessante e, para além disso, estamos a abordá-lo nas nossas
aulas práticas para resolver alguns casos que nos são dados. Usarei como
instrumentos principais o Código do Procedimento Administrativo, o Código de
Processo nos Tribunais Administrativos
Breve esquema de introdução ao tema:
Acto impugnável – o que é?
• -Externamente eficaz
• - A forma não impede impugnabilidade
• - A previsibilidade da sua eficácia é suficiente
• -Não é necessário que o acto seja decisão final
• -Actividade em causa é de natureza pública
•
Não é necessária a prévia impugnação
administrativa
• - Ressalva quanto a actos meramente confirmativo
• -Actos Lesivos são especialmente impugnáveis
•
Regra Geral:
A impugnação do
acto administrativo é pedido nos Tribunais Administrativos de Círculo
· Legitimidade
activa
Artigo 9º + Artigo 55º CPTA:
•
Titulares de interesses directos e pessoais
•
Outros órgãos da mesma pessoa colectiva que
emitiu o acto
•
Ministério Público – Acção Pública
•
Titulares de interesses difusos, de acordo com o
artigo 9º/2- Acção Popular
· Legitimidade passiva
Artigo 10º +
Artigo 57º CPTA: Se o réu:
• Não é a Pessoa Colectiva Estado - pedido é
dirigido contra a pessoa colectiva pública que praticou o acto.
•
É a Pessoa colectiva Estado - pedido é dirigido
contra o Ministério.
•
É uma Entidade Administrativa independente, sem
personalidade jurídica - pedido é dirigido contra a pessoa Estado ou contra a
pessoa colectiva pública na qual o autor se integra.
• Contra-interessados (art. 57º)
O “nosso” novo código de Processo
nos Tribunais Administrativos (CPTA) admite três modalidades de pretensões
que nos reconduzem ao conceito de impugnação de actos administrativos (artigo 50º
CPTA):
1. Anulação:
acto que reconhece a existência de uma invalidade de outro acto, que não se
inclua nos casos especiais de nulidade do artigo 161º do Código do Procedimento
Administrativo (CPA) – artigos 163º/1 e 165º/2 do CPA; Em regra, há destruição
dos efeitos produzidos com eficácia retroactiva. O acto anulável produz efeitos
até à anulação, mas os efeitos são anulados- artigos 163º/2 e artigos 171º/3
CPA. O acto pode ser anulado por um órgão administrativo ou pelo Tribunal –
artigo 169º/3 a 6 do CPA.
2. Declaração
de nulidade: visa declarar a existência de um dos casos especiais de invalidade
previsto no artigo 161º do CPA. Reconhece a inexistência de produção de efeitos
jurídicos – artigo 162º/1 CPA e, pode ser invocável a todo o tempo segundo o
nº2 do artigo 162º do CPA. É também declarada ou conhecida por qualquer órgão
administrativo ou judicial – artigo 162º/2, 2ª parte.
3. Declaração
de inexistência do acto administrativo: há uma declaração do Tribunal
reconhecendo que, na situação em causa, nunca chegou a existir efectivamente um
acto administrativo. O professor Mário Arouso de Almeida entende que a
expressão “acto administrativo inexistente” é incorrecta pois, o não
preenchimento das condições de existência explicitadas no artigo 148º do CPA,
impede a qualificação de uma determinada situação jurídica como acto
administrativo.
Questão
importante é o facto de que, para se impugnar um acto administrativo segundo o
que foi explicado anteriormente, é preciso que esse mesmo acto seja impugnável.
Afinal o que é isto de “acto impugnável”? O artigo 51º do CPTA apresenta dois
critérios: eficácia externa do acto e a lesão de direitos ou interesses
legalmente protegidos. Quanto ao primeiro critério, este não implica que a
produção de efeitos de tenha de verificar necessariamente naquele momento, mas
sim que, a natureza dos efeitos que o acto se destina a produzir, tenha esse
carácter. Isto é reforçado pelo facto do artigo 54º CPTA dispor que pode ser
impugnado um acto que ainda não produziu efeitos pretendidos. A redação do
artigo 51º/1 do CPTA, segundo o professor Vasco Pereira da Silva, poderia ser
mais bem conseguida, devendo então distinguir-se entre as situações de tutela
de um direito de um particular perante a Administração, em que a impugnação
terá uma função subjetiva de proteção do particular, sendo mais relevante o
critério da lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos e as ações
para a defesa da legalidade e do interesse publico, em que estamos perante uma função
objetiva, em que o critério principal será então o da eficácia externa. O que
se verifica é que segundo o previsto no artigo 51º o critério da eficácia
externa é mais importante do que o da lesão dos direitos ou interesses
legalmente protegidos, o que parece não fazer qualquer sentido à luz do nosso
ordenamento jurídico.
As modalidades
de impugnação do acto administrativo nasceram juntamente com o conceito de
impugnabilidade. Por um lado funciona como qualificativo de um conceito
anterior, o de acto administrativo; por outro lado, assume-se como conceito
relativo que conduzirá à consequência de impugnabilidade ou não do acto.
Existem dois
tipos de condições de impugnabilidade do acto: as internas e as externas. As primeiras
tratam-se de requisitos estruturais necessários para que um acto seja
impugnável (artigos 51º e 54º do CPTA). As segundas são pressupostos
processuais que não se reportam ao acto, mas em relação aos quais a acção de
impugnação de actos administrativos apresenta especialidades (artigos 55º a 60º
do CPTA).
Dentro daquelas condições
internas de impugnabilidade podemos ter quatro requisitos essenciais: o
conteúdo decisório do acto; o conteúdo positivo do acto; o requisito da
eficácia do acto; e, por fim, o requisito da prévia utilização de impugnação
administrativa necessária.
Quanto ao primeiro requisito, este está
explicito no artigo 148º do CPA, sendo condição da sua existência. Para isso, é
necessário que o acto defina situações jurídicas e não se limite apenas a
declarações de ciência, opiniões ou juízos de valor.
O segundo
requisito – o conteúdo positivo do
acto-, os tribunais administrativos passaram a poder condenar a
Administração à prática de actos devidos através de acções de condenação,
proibindo, em regra, a impugnação de actos de conteúdo negativo. Isto
justifica-se por questões de necessidade de tutela judicial, uma vez que será
melhor protegido aquele que quando se dirige aos Tribunais contra uma atitude
da Administração, faça valer o seu direito à prática desse acto através de uma
ação de condenação.
O requisito da eficácia do acto refere
que, em regra, os actos administrativos são impugnados quando “sejam
susceptiveis de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos”, o que
pressupõe assim a sua eficácia. Porém, podem ser impugnados actos antes do
preenchimento de possíveis condições impostas por cláusulas acessórias
incluídas no seu próprio conteúdo. No artigo 54º do CPTA admite-se a faculdade
imediata de impugnação de actos administrativos que ainda não preencheram os
requisitos de que depende o inicio da produção dos seus efeitos. No número 3
deste mesmo artigo há uma consagração quanto ao efectivo diretos de tutela
contra a execução ilegítima, ao contrário do que nos é mostrado no nº2 al.a),
onde oferece uma solução que não tutela efectivamente esses direitos. Neste
mesmo número, há uma permissão de reacçao imeditada contra actos, desde que
seja muito provável que o acto produzirá efeitos, sendo que esta previsão
deverá ser interpretada segundo juízos de normalidade.
No quarto e
último requisito – o requisito da
prévia utilização de impugnação administrativa necessária-, podemos
constatar que o CPTA não exige que os actos administrativos utilizem a via de
impugnação administrativa de impugnação contenciosa. O Professor Mário Aroso de
Almeida, defende que permanecem sujeitas a impugnação administrativa necessária
as decisões administrativas abrangidas por lei, que preveja essa sujeição. Com
uma posição contrária, o professor Vasco Pereira da Silva considera afastada
liminarmente a exigência de recurso hierárquico necessário.
Quanto aos
prazos de impugnação de um acto administrativo
Os prazos de impugnação
do acto contam-se de acordo com a regra da continuidade- artigo 58º e artigo
59º do CPTA. Os prazos são contínuos, mas suspendem-se nas ferias judiciais,
com execpção do prazo de um ano do Ministério Publico. Isto quer dizer que não são
três meses de prazo, mas sim noventa dias. O prazo que termine em dia em que os
tribunais estejam encerrados ou haja tolerância de ponto, é prolongado para o
primeiro dia útil seguinte.
Fontes
consultadas:
→ Aroso de
Almeida, Mário “O Novo Regime do Processo
nos Tribunais Administrativos” 2005, Almedina
→ Pereira da
Silva, Vasco, “O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2009, Almedina
→ Vieira de
Andrade, José Carlos, “A justiça Administrativa (Lições) ”, 2015, Almedina
Carolina de Figueiredo Viegas, aluna nº 22494
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