Recurso Hierárquico: de absolutamente Necessário a geralmente Facultativo e muito Útil (breve análise histórica do desenvolvimento da figura)

Recurso Hierárquico: de absolutamente Necessário a geralmente Facultativo e muito Útil (breve análise histórica do desenvolvimento da figura)

Primeira abordagem do problema:

          A impugnação jurisdicional de um ato administrativo pode depender da observância do ónus de prévia utilização de vias de impugnação administrativa, como o recurso tutelar, a reclamação ou o recurso hierárquico. Nestes casos, fala-se de imposição legal de impugnações administrativas necessárias[1], o que significa que recorrer à sua utilização se torna imprescindível para ser possível, de seguida, recorrer à impugnação contenciosa.

        A figura do recurso hierárquico consiste, segundo JOÃO CAUPERS, no pedido de reapreciação de um ato administrativo dirigido ao superior hierárquico do seu autor (podendo fundar-se na ilegalidade ou no demérito do comportamento administrativo)[2], desdobrando-se tradicionalmente em duas espécies: o recurso hierárquico necessário e, no lado oposto, o recurso hierárquico facultativo, dicotomia que se prende com a evolução histórica da mesma, que se prende, em especial, com a evolução constitucional. Em causa está, principalmente, a segunda revisão constitucional de 1989.

    Até à segunda revisão constitucional, era conferido aos particulares o direito de recurso contencioso contra atos administrativos apenas se estes fossem definitivos e executórios, sendo que a definitividade era aferida em termos verticais (apesar de o Professor DIOGO FREITAS DO AMARAL defender que a mesma tinha uma dimensão tripla, em termos materiais, horizontais e verticais), o que significa que um ato administrativo apenas era judicialmente impugnável quando fosse praticado (ou confirmado no caso do recurso) pelo superior hierárquico máximo.

       Já com a revisão constitucional de 1989, a exigência destes dois critérios deixou de existir, sendo que o art.º 268º passou a referir que a são recorríveis (judicialmente) “quaisquer actos administrativos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares”. Esta pequena/grande alteração suscitou uma acesa discussão doutrinária em torno da constitucionalidade da continuação de exigência do recurso hierárquico:

A.      Uma parte da doutrina defendia que, com a substituição do requisito da definitividade vertical pelo da lesividade do ato, a figura do recurso hierárquico necessário veio a tornar-se inconstitucional. Entre estes, encontrava-se O Prof. VASCO PEREIRA DA SILVA que constata que “é a necessidade de assegurar uma proteção plena e eficaz dos particulares perante a Administração que faz com que a CRP abandone a cláusula restritiva clássica dos atos definitivos e executórios, para passar a aferir a recorribilidade em razão da lesão dos direitos dos particulares envolvidos com a Administração numa relação jurídica administrativa”[3], fundamentando a inconstitucionalidade desta figura com recurso a vários princípios constitucionais como o da plenitude e efetividade da tutela dos direitos dos particulares, o da separação entre a Administração e a Justiça, e o da desconcentração administrativa.

Para além disso, o Prof. VASCO PEREIRA DA SILVA entende que, visto que a impugnabilidade de quaisquer atos administrativos lesivos de direitos dos particulares constitui um direito fundamental de acesso à justiça (análogo à dos direitos, liberdades e garantias), esse direito não poderá ser restringido pelo legislador à luz do art.º 18/2 da CRP.

B.      Do lado oposto, parte da doutrina entende que, apesar de a referência à definitividade ter sido eliminada, continua a reconhecer-se ao legislador a liberdade de exigir, em certos casos, a definitividade vertical do ato administrativo passível de ser impugnado, através de legislação especial avulsa[4]. Para além disso, esta doutrina rejeita o argumento da inconstitucionalidade desta figura, sustentando que não cabe à CRP estabelecer os pressupostos de que possa depender a impugnação contenciosa dos atos administrativos, mas sim ao legislador ordinário.

Assim sendo, para estes autores, a exigência de impugnação administrativa, como via preliminar de acesso aos tribunais, desempenha uma função puramente ordenadora do processo[5], sendo que assim não constitui um condicionamento ilegítimo ao direito fundamental de acesso à justiça.

Com a reforma do CPTA DE 2002/2004:

A grande reforma da justiça administrativa de 2002/2004 também não conseguiu esclarecer esta querela sendo que no CPTA não se fazia qualquer menção específica ao afastamento do recurso hierárquico necessário, o que faz com que se conclua que não este diploma não exigia, em termos gerais, a prévia impugnação administrativa, consagrando portanto a regra geral da desnecessidade da utilização desta figura para proceder à impugnação por via contenciosa. Apenas era previsto, no seu art.º 59º nº 4, que “a utilização de meios de impugnação administrativa (seja por recurso hierárquico necessário ou facultativo) suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo”. Para além disso, o número 5 do mesmo artigo (59º), consagrava a regra de que, mesmo quando o particular tivesse optado por recorrer a esta figura, isso não o impedia de proceder à impugnação contenciosa na pendência da mesma.

Assim sendo, alguns autores como o Prof. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA defenderam que o CPTA ao estabelecer, em termos gerais, a admissibilidade de impugnação contenciosa na pendência da impugnação administrativa, faz com que operasse, por evidente incompatibilidade, a revogação das normas do CPA que previam o recurso hierárquico necessário[6]. Já para o Prof. VASCO PEEIRA DA SILVA, o que está em causa não é um problema de revogação, mas sim de caducidade das normas do CPA, pelas circunstâncias de direito e pela sua falta de objeto.[7]

 Todavia, segundo a maioria da doutrina, eram de considerar em vigor as disposições legais específicas que, de uma forma clara, faziam depender a impugnação contenciosa, de atos administrativos praticados por subalternos, de prévio recurso hierárquico (necessário portanto), sendo estas consideradas como normas especiais que, assim o sendo, prevaleciam sobre a regra geral do CPTA, visto que, tal como afirma MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, este “não tem (…) o alcance de revogar as múltiplas determinações legais avulsas que instituem impugnações administrativas necessárias, disposições que só poderiam desaparecer mediante disposição expressa que determinasse que todas elas se consideram extintas”[8]. Em sentido contrário, o Prof. VASCO PEREIRA DA SILVA, como defensor da inconstitucionalidade da figura em questão, defende que tais regras específicas não possuíam especialidade alguma por serem uma mera confirmação da “regra geral” que contava no CPA, pelo que a sua caducidade (ou revogação) implica sempre também a caducidade destas.[9]

Com as reformas do CPA e do CPTA em 2015:

Com toda a discussão levantada, tanto em torno das normas constantes no CPA como as constantes em legislação avulsa (consideradas como especiais pela maioria), era evidente a necessidade de harmonização destes regimes no que dizia questão às impugnações administrativas. Assim, com as revisões do CPA e do CPTA em 2015, consagrou-se no art.º 185 nº2 do CPA o carácter geralmente facultativo do recurso hierárquico, exceto nos casos de impugnação administrativa necessária prevista em lei especial, que faça depender da sua utilização a possibilidade de recorrer à via contenciosa.

De modo a ser garantida a constitucionalidade destes casos, que poderia ser posta em causa, segundo a jurisprudência do STA[10], se a obrigação de recorrer primeiro à via administrativa suprimir ou restringir intoleravelmente o direito de acesso ao tribunal ou, de algum modo prejudicar de forma desproporcionada (ou arbitrária) a proteção judicial efetiva dos cidadãos, a tutela judicial efetiva é assim protegida através dos seguintes meios:

·         Suspensão dos efeitos dos atos administrativos sujeitos a impugnações administrativas, prevista no art.º 189º, nº1 do CPA;

·         Obrigação de notificação do particular, do prazo e órgão competente para apreciar o recurso hierárquico necessário, prevista no art.º 114, nº2, alínea c) do CPA;

·         Impugnação administrativa necessária pra além do prazo, nos casos de reconhecimento jurisdicional da existência de erro ou omissão da obrigação de notificação, segundo o art.º 114º, nº4 do CPA, ou então, segundo defende VIEIRA DE ANDRADE, admissão da própria impugnação judicial (nestes casos de erro ou omissão), caso já esteja a decorrer uma ação de impugnação, tendo em conta o art.º 60º, nº 4 do CPTA e o disposto no art.º 114º, nº4 do CPA[11];

·         Admissão de impugnação contenciosa, mesmo depois de decorrido o prazo para a impugnação administrativa, nos casos em que, perante as circunstâncias do caso concreto, se possa afirmar que não era exigível ao particular maior diligência do que a havida – casos de erro desculpável a que se aplica o art.º 58º,nº4 do CPTA[12].

De Necessário a facultativo e útil

          Para além da novidade estabelecida com a reforma de 2015 do CPA, que estabelece no seu art.º 189º, nº1 a suspensão dos efeitos do acto administrativo sujeito a recurso hierárquico necessário, o CPTA já prevê, desde a reforma de 2002/2004, que se o acto administrativo passível de impugnação contenciosa for objeto de recurso hierárquico facultativo, o prazo de reação contenciosa será suspenso, apenas retomando o seu curso com a notificação da decisão da autoridade administrativa, ou com o decurso do prazo legalmente estipulado para decidir, conforme previsto no art.º 59º, nº 4.

A consagração desta regra foi muito aplaudida pela doutrina, visto que confere uma maior eficácia às garantias administrativas que poderão desde logo resolver o problema, sendo também mais rápidas e mais baratas que uma impugnação contenciosa. Assim sendo, segundo o Prof. VASCO PEREIRA DA SILVA, os recursos hierárquicos passaram, em geral, de necessários a facultativos e, principalmente, a “úteis”[13] e “recomendáveis”[14] para os particulares.

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[1]MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2010, página 302

[2] JOÃO CAUPERS, “Introdução ao Direito Administrativo”, 10ª Edição, Lisboa-Âncora, 2010, página 383

[3] VASCO PEREIRA DA SILVA, “Em busca do acto administrativo perdido”, Coimbra : Almedina, 1996, pág. 665

[4]DIOGO FREITAS DO AMARAL, “O Projecto de Código de Contencioso Administrativo”, in Scientia Iuridica, vol. XLI, n.ºs 235/237 (Janeiro/Julho 1992), página 17

[5] VIEIRA DE ANDRADE, “Em defesa do recurso hierárquico: acórdão do Tribunal Constitucional, nº 499/96, P.383/93, de 20.3.1996” In: Cadernos de Justiça Administrativa, Nº 0 (Nov-Dez 1996) página 19

[6] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 2ª Edição, Almedina, Coimbra, 2003, página 139

[7] VASCO PEREIRA DA SILVA, “Da Impugnabilidade do acto Administrativo na acção Administrativa – A Metamorfose do Relacionamento entre Garantias Contenciosas e Administrativas no Novo Processo Administrativo” in: “Novas e Velhas Andanças do Contencioso Administrativo – Estudos Sobre a Reforma do Processo Administrativo” coordenação: VASCO PEREIRA DA SILVA, AAFDL, Lisboa, 2005, página 22

[8] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “O Novo Regime…cit, página 139

[9] VASCO PEREIRA DA SILVA, “Da Impugnabilidade…cit, página 22

[10] Acórdãos do STA de 14/7/94, P. 34595, e de 17/11/94, P.34709

[11] VIEIRA DE ANDRADE, “A Justiça Administrativa”, Almedina, 2015, páginas 265 e 266

^[12] VIEIRA DE ANDRADE, “A Justiça… cit, páginas 265 e 266 

[13] VASCO PEREIRA DA SILVA, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: ensaio sobre as acções no novo processo administrativo”, Almedina: Coimbra, 2005, página 323; VASCO PEREIRA DA SILVA, “De Necessário a Útil: A Metamorfose DO Recurso Hierárquico no Contencioso Administrativo”, in “Cadernos de Justiça Administrativa”, nº 47, Set/Out 2004, páginas 21 e seguintes.

[14] Paulo Otero, “Impugnações Administrativas” in “Cadernos de Justiça Administrativa”, nº 28, Jul/Ago 2001, páginas 50 e seguintes; VIEIRA DE ANDRADE, “Em defesa… cit, página 19 

Bibliografia

• ·    DIOGO FREITAS DO AMARAL, “O Projecto de Código de Contencioso Administrativo”, in Scientia Iuridica, vol. XLI, n.ºs 235/237, Janeiro/Julho 1992
• ·         JOÃO CAUPERS, “Introdução ao Direito Administrativo”, 10ª Edição, Lisboa-Âncora, 2010
• ·         JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, “A Justiça Administrativa”, 10ª Edição, Almedina, 2015
• ·    JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, “Em defesa do recurso hierárquico: acórdão do Tribunal Constitucional, nº 499/96, P.383/93, de 20.3.1996” In: “Cadernos de Justiça Administrativa”, Nº 0 (Nov-Dez 1996)
• ·         MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2010
• ·         MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 2ª Edição, Almedina, Coimbra, 2003
• ·      PAULO OTERO, “Impugnações Administrativas” in “Cadernos de Justiça Administrativa”, nº 28, Jul/Ago 2001
• ·      SÓNIA AFONSO VASQUES, “Duas Implicações do CPTA: No Silêncio da Administração e no Recurso Hierárquico Necessário”, Tese de Mestrado FDUL, 2005/2006
• ·   VASCO PEREIRA DA SILVA, “Da Impugnabilidade do acto Administrativo na acção Administrativa – A Metamorfose do Relacionamento entre Garantias Contenciosas e Administrativas no Novo Processo Administrativo” in: “Novas e Velhas Andanças do Contencioso Administrativo – Estudos Sobre a Reforma do Processo Administrativo” coordenação: VASCO PEREIRA DA SILVA, AAFDL, Lisboa, 2005
• ·    VASCO PEREIRA DA SILVA, “De Necessário a Útil: A Metamorfose DO Recurso Hierárquico no Contencioso Administrativo”, in “Cadernos de Justiça Administrativa”, nº 47, Set/Out 2004
• ·  VASCO PEREIRA DA SILVA, “Em busca do acto administrativo perdido”, Coimbra : Almedina, 1996
• ·   VASCO PEREIRA DA SILVA, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: ensaio sobre as acções no novo processo administrativo”, Almedina: Coimbra, 2005

Anastasiya Myrna

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