Competência dos tribunais administrativos para conhecer de acção de regresso fundada em contrato de seguro

A regularidade da constituição da instância depende da observância de um conjunto de requisitos de admissibilidade do julgamento do mérito da causa (os denominados pressupostos processuais), ou seja, para que o tribunal possa, no processo declarativo, dar resposta ao pedido formulado pelo autor, que poderá ser de condenação (do réu) no pedido (a acção é procedente) ou de absolvição (do réu) do pedido (acção improcede), é necessário que se verifiquem determinadas condições. Ora, caso uma de tais condições não se verifique e, quando tal falta possa ser suprida e não o seja, obstando ao conhecimento do mérito da causa, ocorrerá uma excepção dilatória, e o juiz irá proferir uma sentença de absolvição (do réu) da instância (contanto que não haja lugar à remessa do processo para outro tribunal), como se dispõe nos artigos 87.º/7 e 89.º/2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), a qual constituirá uma decisão de mera forma e apenas adquirirá força de caso julgado formal no âmbito do processo a que põe termo, sem projectar força de caso julgado material passível de se projectar sobre novos processos que venham a ser intentados, pelo que não impedem a propositura de uma nova acção, entre as mesmas partes e com o mesmo objecto, após a sanação ou cessação da excepção.

No artigo 89.º/4 do CPTA encontramos um elenco não taxativo de excepções dilatórias, recortando assim o elenco dos pressupostos processuais pela negativa e, na alínea a) do mesmo artigo deparamo-nos com a incompetência do tribunal, a qual exigirá que se identifique os requisitos de cujo preenchimento depende a competência do tribunal para julgar a causa que é submetida à sua apreciação. Inserido no seio da competência dos tribunais, encontra-se a matéria da competência em razão da jurisdição, a qual exige que se estabeleça quando é que uma acção deve ser proposta perante a jurisdição administrativa e fiscal, e não perante os tribunais judiciais, tendo em conta que nos encontramos no campo do contencioso administrativo e tributário.

A matéria da delimitação do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal é regulada pelo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) e encontra-se prevista no artigo 4.º do ETAF, por remissão do artigo 1.º/1 do mesmo diploma, que sofre derrogações resultantes de legislação especial, sempre que, num ou noutro diploma, o legislador entende distribuir de modo diferente os litígios pelos tribunais administrativos e fiscais e pelos tribunais judiciais; assim, na ausência de determinação expressa, contida em lei avulsa, valem os critérios do artigo 4.º do ETAF.

Questão controvertida na jurisprudência, à luz do ETAF anterior à reforma de 2015, era a de saber se os tribunais administrativos seriam competentes, em razão da matéria, em relação a acções de responsabilidade civil extracontratual de pessoa colectiva por acto de gestão pública quando se pretendesse fazer intervir em regime de litisconsórcio passivo voluntário (o mesmo pedido é formulado contra várias partes e a lei deixa na disponibilidade das partes a sua constituição, de tal modo que, se não se constituir e apenas um ou alguns dos interessados na procedência ou improcedência do pedido for parte na acção, o tribunal conhece apenas “a respectiva quota-parte do interesse ou da responsabilidade” de acordo com o artigo 32.º/1 do Código de Processo Civil (CPC)) ou de intervenção principal (o terceiro constitui-se autor, ou, neste caso, réu, litisconsorciado com o autor ou o réu primitivo; estando o seu regime jurídico consagrado nos artigos 311.º e seguintes do CPC), a pessoa jurídica privada para quem haja sido transferido o risco da actividade através de um contrato de seguro.

O regime jurídico que se encontrava consagrado no ETAF anterior à reforma de 2015 dispunha, no seu artigo 1.º/1, que “Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas e administrativas”, reiterando assim o princípio constitucional do artigo 212.º/3 da Constituição da República Portuguesa (CRP), enunciando-se seguidamente listas de matérias cuja apreciação se encontra incluída (artigo 4.º/1 do anterior regime) ou excluída (artigo 4.º/2 e 3) do âmbito da jurisdição administrativa; e, assim sendo, tornava-se necessário saber como articular o artigo 4.º quando não houvesse convergência de conteúdo dos seus preceitos com o princípio do 1.º/1, com este mesmo artigo. A tal questão, o professor Mário Aroso de Almeida resolve, entendendo que, tendo em conta “as múltiplas disposições derrogatórias que, sobre a matéria, existem em legislação avulsa, também as normas do artigo 4.º, sempre que afastem o regime do artigo 1.º/1, devem ser vistas como normas especiais em relação àquele preceito, dirigidas a derrogá-lo, prevalecendo sobre ele, para o efeito de ampliar ou restringir o âmbito da jurisdição”.

Dessa forma, considerando que no anterior regime não se estabelecia qualquer caso de previsão no artigo 4.º/1, ter-se-ia que verificar se tal litígio seria emergente de uma relação jurídica administrativa, tal como proferia o artigo 1.º/1 do anterior regime.

Nesses casos, o Supremo Tribunal Administrativo (STA) começou, primeiramente, por excluir a intervenção de terceiro, em litisconsórcio inicial ou sucessivo, com base na incompetência material do tribunal administrativo, por entender que o contrato de seguro, o qual iria justificar o chamamento ao processo, constituía matéria de direito privatístico (por ser tido como o contrato pelo qual uma pessoa transfere para outra o risco económico da verificação de um dano na esfera jurídica própria ou alheia, mediante o pagamento de uma renumeração; e, por serem normativamente contratos de empresa, no sentido em que apenas podem ser celebrados por empresas constituídas sob a forma de sociedades anónimas de seguros, mútuas de seguros ou empresas públicas de seguros devidamente autorizadas (artigo 16.º da Lei do Contrato de Seguro); acrescendo a aplicação subsidiária ao contrato da lei comercial e civil comum (em consonância com o artigo 4.º da mesma lei), torna-se fácil verificar que o contrato de seguro será caracteristicamente um contrato comercial) que só ao foro comum competia apreciar e conhecer.

Contudo, mais tarde, aceitou-se que a intervenção da entidade privada não alterava a natureza da relação jurídica que constituía o objecto do litígio – visto que o que estava em causa era a obtenção do ressarcimento de um dano por actuação ilícita e culposa imputável à Administração -, e a possibilidade de a entidade pública demandada exercitar o seu direito de regresso, fundado na transferência do risco da actividade administrativa para uma seguradora, apenas configurava uma relação conexa com aquela que constituía o objecto principal do processo, que decorria da relação de garantia titulada pelo contrato de seguro, e que nada obstava a que pudesse dar azo à intervenção provocada acessória (o terceiro constitui-se parte acessória, por iniciativa de uma das partes primitivas, coadjuvando uma das partes principais, sem possibilidade de tomar posição contrária à que tome a parte principal ou de praticar acto que a parte principal tenha perdido o direito de praticar, de acordo com o 328.º do CPC) a que se refere o artigo 321.º do CPC.

  O juiz Carlos Cadilha, em posição contrária, advoga que “a possibilidade de chamar ao processo um sujeito privado na posição de réu ou de interveniente principal ou acessório – a par da entidade pública demandada -, nada tem que ver com a competência material do tribunal administrativo – a qual é aferida pela existência de uma relação jurídica administrativa -, mas com o funcionamento das regras de legitimidade processual. Ou seja, o tribunal administrativo será incompetente em razão da matéria se o objecto do litígio não incidir sobre uma relação jurídica administrativa; mas, desde que seja competente, o que se torna necessário demonstrar para admitir a participação de um sujeito privado ao lado do autor ou do réu é que esse outro interessado tenha uma relação com o processo que justifique o seu interesse em demandar ou contradizer ou, de outro modo, mantenha um interesse em intervir como auxiliar na defesa, correspondendo-lhe, consoante o caso, a posição de litisconsorte ou interveniente principal ou interveniente acessório”.

Cabe agora referir que tal divergência encontra-se hoje resolvida no ETAF após a reforma de 2015, que no seu artigo 4.º/2 prevê expressamente que “Pertence à jurisdição administrativa e fiscal a competência para dirimir os litígios nos quais devam ser conjuntamente demandadas entidades públicas e particulares entre si ligados por vínculos jurídicos de solidariedade, designadamente por terem concorrido em conjunto para a produção dos mesmos danos ou por terem celebrado entre si contrato de seguro de responsabilidade.”

Questão diversa será, em consonância com o mesmo autor, a que se encontra explanada no acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 13/1/2012, processo 47/10.9BEAV. Neste, a acção foi intentada pela entidade pública directamente contra a seguradora tendo como único objecto o exercício do direito de regresso em relação a prestações e despesas efectuadas por virtude de acidente em serviço sofrido por um seu trabalhador, tendo como causa de pedir a existência de um contrato de seguro que transfere para a demandada a responsabilidade pela reparação de danos derivados de acidentes em serviço. Como refere Carlos Cadilha, a questão aqui será a de competência do tribunal em razão da matéria, não implicando qualquer aspecto referente à legitimidade processual por esta já estar predeterminada pela posição jurídica das partes no contrato que serve de base à relação material controvertida.

A competência do tribunal, nesta situação, será então aferida em função da relação jurídica tal como ela é configurada na petição inicial, devendo entender-se como relação jurídica administrativa, para efeito da atribuição do litígio à jurisdição administrativa, aquela em que pelo menos um dos sujeitos seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido, e que se trate, por isso, de uma relação disciplinada por regras ou princípios de direito administrativo. Assim, neste caso, o contrato de seguro constitui o objecto da causa principal e consubstancia a relação material controvertida, pelo que é em função dessa mesma relação material que se impõe aferir da competência do tribunal para dirimir o litígio.

Como já vimos, o contrato de seguro é matéria de direito privado e, dessa forma, tendo em conta o caso concreto, o que poderá caracterizar-se como relação jurídica administrativa são as questões que poderão suscitar-se entre as entidades empregadoras públicas e os seus trabalhadores no âmbito do regime jurídico dos acidentes de trabalho, que se encontra regulado no Decreto-lei (DL) n.º 503/99, de 20/11. Aí encontramo-nos perante uma relação em que intervém um ente público e é regulada por um regime substantivo de direito administrativo; consideração que é corroborada pela atribuição à Caixa Geral de Aposentações da responsabilidade pela reparação em todos os casos de incapacidade permanente ou morte (artigo 34.º do mesmo diploma), assim como a possibilidade de o interessado intentar nos tribunais administrativos uma acção para reconhecimento de direito ou interesse legalmente protegido contra actos ou omissões relativos à aplicação desse diploma (artigo 48.º), o que indica que o DL em causa pretendeu adaptar às especificidades da Administração Pública os princípios consagrados no direito laboral geral relativamente à protecção dos trabalhadores nos acidentes de trabalho.

De acordo com o professor Pedro Romano Martinez, a transferência de responsabilidade pela reparação através do contrato de seguro constitui uma garantia de cumprimento das indemnizações devidas por acidente de trabalho, assegurando que as contingências atinentes à solvabilidade da entidade patronal ou a imprevisibilidade das consequências económicas resultantes de sinistros que afetem uma pluralidade de trabalhadores possam impossibilitar o pagamento das indemnizações e a satisfação das obrigações que impendem sobre o empregador em caso de acidente de trabalho; por isso, a lei laboral geral estabelece a obrigatoriedade do seguro em vista à cobertura dos prejuízos emergentes de acidentes de trabalho e a assunção pela seguradora da responsabilidade objectiva que incumbe ao empregador (artigo 283.º/5 do Código do Trabalho, regulamentado pela Lei n.º 98/2009, de 4/9, e especialmente pelo disposto nos artigos 78.º e seguintes desta Lei.

O artigo 80.º da referida Lei n.º 98/2009 (Lei de Acidentes de Trabalho) indica-nos no sentido de que a inexigência da obrigatoriedade de seguro no âmbito da relação de emprego público está diretamente associada à previsão num sistema de assistência especificamente aplicável aos trabalhadores da Administração Pública que garanta, por si, a reparação da perda de remunerações ou de capacidade geral de ganho resultante do acidente de trabalho, sendo esse regime substitutivo o que consta do DL n.º 503/99; contudo, embora este se pronuncie pelo princípio da não transferência da responsabilidade por reparação por acidentes em serviço para entidades seguradoras, não deixa de admitir a celebração de contratos de seguro em relação aos serviços e organismos da administração local, no âmbito da administração direta e indireta do Estado, nos casos em que essa prática mostre ser vantajosa e devidamente justificada (artigo 45.º/1, 2 e 3 do DL n.º 503/99).

Assim, como sustenta o juiz Carlos Cadilha, “Ainda que o contrato de seguro mantenha, neste condicionalismo, a natureza de uma relação contratual privatística, ele não deixa de integrar o sistema de protecção social de direito público enquanto mecanismo alternativo à dotação orçamental de verbas destinadas a prover ao pagamento de despesas e prestações que devessem ser diretamente suportadas pelas entidades públicas em caso de acidente de serviço. Pelo que a contratualização do seguro corresponde ao modo de atuação que visa, em última análise, a satisfação do interesse público que está subjacente à reparação de acidentes ocorridos ao serviço de entidades empregadoras públicas, podendo dizer-se que está aí em causa uma actividade funcionalmente administrativa que é desenvolvida, em certa medida, através de instrumentos jurídicos privatísticos”.

De acordo com o mesmo autor, o antigo regime do ETAF previa, ainda que implicitamente, a competência contenciosa dos tribunais administrativos para conhecimento de acções de regresso, sendo tal o caso do seu artigo 4.º/1-h) que se referia ao tipo de responsabilidade que se encontra concretizada no plano do direito substantivo no art.º 8 do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, o qual prevê a possibilidade de o Estado e demais pessoas colectivas de Direito Púbico exercerem o direito de regresso, quando satisfaçam a indemnização de vida ao lesado contra os agentes individualmente responsáveis quando atuem com dolo ou com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que estavam o obrigados em razão do cargo. Havendo uma responsabilidade solidária em caso de dolo ou culpa grave, a competência contenciosa atribuída pelo referido art. 4.º/1 – h) abarcava não apenas os casos em que os titulares de órgãos, funcionários ou agentes fossem demandados a título pessoal, como também aqueles em que a pessoa coletiva pretendesse exercer o direito de regresso, quando fosse inicialmente demandada como devedor solidária.

Dessa forma, o mesmo autor, entende que “a circunstância de se encontrar expressamente prevista apenas para esse caso uma regra de competência para a acção de regresso não significa que a intervenção do tribunal administrativo não possa ser alargada a outras situações de exercício de direito de regresso, abrangendo outros casos de responsabilidade solidária (por exemplo, quando se verifica concorrência de culpas na produção do dano) ou ainda de responsabilidade subsidiária (como ocorre quando subsista uma relação de garantia titulada por contrato de seguro)”.

Tendo em conta tudo o que já se referiu, o referido juiz pronuncia-se no sentido de que “quando uma pessoa colectiva pública pretenda exercer o direito de regresso contra o responsável subsidiário (seguradora), a competência do tribunal administrativo para conhecer da acção de regresso justifica-se, além do mais, pela conexão com a relação jurídica administrativa que esteve na origem da celebração do contrato de seguro.”; a tal acresce que “o contrato de seguro está diretamente relacionado com o regime de protecção social dos trabalhadores que exercem funções públicas em caso de acidente em serviço e está especialmente previsto na lei como uma garantia de cumprimento das prestações que nesse domínio incumbam às entidades públicas empregadoras. E na medida em que a acção de regresso se destina também a discutir certos aspectos de direito público nada impede que possa considerar-se substancialmente incluída na jurisdição administrativa.”.

Em conclusão, apesar do artigo 4.º/2 do ETAF após a reforma de 2015 não clarificar a questão, tendo em conta a posição do juiz Carlos Cadilha e o disposto no novo artigo 4.º/1 – a) do ETAF, consideramos que os tribunais administrativos são de facto competentes para conhecer de acção de regresso que seja intentada pela entidade pública contra a seguradora para efetivar o direito de regresso relativamente a encargos e prestações que tenha pago por efeito da ocorrência de acidente de serviço, emitindo sobre estes casos uma sentença de mérito.

Luís Eduardo Godinho Neves, aluno n.º 23386

Bibliografia:

- Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Edições Almedina, S.A., Outubro de 2010, pp. 149-191;

- Cadilha, Carlos Alberto Fernandes, Anotação ao Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte, P. 47/10.9BEAVR, in Justiça Administrativa n.º 104, Março/Abril de 2014, pp. 32-37;

- Freitas, José Lebre de, Introdução ao Processo Civil, Coimbra Editora, S.A, Outubro de 2013, pp. 48-50 e 204-208 e 217-222.