Impugnação de normas regulamentares

Antes de identificar as mudanças constantes da mais recente revisão do Contencioso Administrativo, importa referir brevemente, algumas notas sobre a impugnação de normas administrativas. Esta matéria vem prevista no arts.72º e seguintes do código de Processo nos Tribunais Administrativos (de agora em diante designado por CPTA). Estes artigos são aplicáveis a todas as actuações jurídicas gerais e abstractas ou que possuam apenas uma destas características, desde que emanadas de autoridades públicas ou de particulares que com elas colaborem, no exercício da função administrativa.

Alteração da impugnação de normas e declaração de ilegalidade à luz do Decreto-Lei nº 214-G/2015

Com a revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos devido ao referido Decreto-Lei no título deste texto, uma das matérias que sofreram uma alteração mais visível e significativa foi, sem dúvida a de impugnação de normas no contencioso administrativo. Como tal, este texto tem como objectivo, a identificação dessas alterações e verificar quais as consequências a nível prático das referidas alterações.

No que respeita ao objecto da impugnação das normas de contencioso administrativo é matéria prevista no art.72º do CPTA, sendo que este artigo não foi alterado, mantendo a mesma letra anterior à revisão que este código sofreu, ficando assim, imune as alterações sofridas. O objecto concreto da impugnação de normas no contencioso administrativo está previsto no art.72º/1 do CPTA, no qual se define que o objecto é a “declaração de ilegalidade”, ou seja, o autor pede ao Tribunal que declare as normas em apreço ilegais que tenham carácter de Direito Administrativo. O artigo distingue ainda que os vícios tanto podem ser próprios da norma, portanto a norma viola disposições de Direito Administrativo, como actos praticados no procedimento da aprovação, que pode ser, por exemplo, o caso do órgão que aprova a norma não ter poderes para tal. De notar, ainda a excepção contida no art.72º/2 do CPTA, no qual excepciona desta secção as matérias relativas a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral com fundamentos do art.281º/1 da Constituição da República Portuguesa (de agora em diante designado por CRP), uma vez que se trata de matéria da competência do Tribunal Constitucional.

A alteração mais significativa prende-se com o art.73º do CPTA, uma vez que alterou por completo a estrutura deste artigo, sendo este artigo de extrema importância, uma vez que, como consagra a sua previsão, trata-se dos pressupostos para impugnar normas administrativas, ou seja, trata das questões de legitimidade e em que situações se podem formular os pedidos de impugnação das normas.

 Antes da revisão, a regra geral, que estava contida no art.73º/1 do CPTA, era a de que, em todos os casos, independentemente de quem propõe a acção, a declaração de ilegalidade depende da existência de três casos concretos em que a aplicação da norma tenha sido recusada por qualquer tribunal com fundamento na sua ilegalidade. No seguimento da revisão do Contencioso Administrativo, surge o “novo” art.73º/1 do CPTA, no qual a principal novidade é o facto de ser possível “atacar” directamente, logo com força obrigatória geral, uma norma imediatamente operativa, por quem seja directamente prejudicado ou possa vir previsivelmente a sê-lo num futuro próximo, independente da prática de acto concreto de aplicação. Para além da possibilidade de ser pedido pelo lesado actual ou iminente, também pode ser suscitada pelo Ministério Público, pelas pessoas e entidades previstos no art.9º/2 do CPTA e ainda pelos presidentes de órgãos colegiais quando diga respeito a normas emitidas pelos respectivos órgãos. Portanto a principal alteração consiste no facto de a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral para ser pedida já não precisar que a aplicação da norma tenha sido recusada por Tribunal, em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade, uma vez que actualmente, o lesado pode “atacar” a norma, pedindo a sua declaração com força obrigatória geral, “independente da prática de acto concreto de aplicação”. De notar também que outra alteração do art.73º/1 do CPTA consiste no alargamento da legitimidade para pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, verificando que, antes da revisão a letra da norma apenas dava legitimidade ao lesado actual ou iminente e ao Ministério Público, agora com a nova redacção do artigo, tem não só o lesado para pedir a declaração de ilegalidade bem como o Ministério Público, mas também as pessoas e entidades previstas no art.9º/2 do CPTA e ainda os presidentes de órgãos colegiais em relação a normas emitidas pelos seus respectivos órgãos. O art.73º/3 do CPTA consagra a possibilidade da acção pública sendo que o Ministério Pública já tinha a possibilidade na versão anterior de pedir a declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, sem a necessidade da recusa em três casos concretos. Quantos às pessoas e entidades previstas no art.9º/2 do CPTA apenas tinha a possibilidade de requerer a acção pública e de quanto a ela se consistirem como assistentes, com a alteração em questão estas pessoas e entidades já tem legitimidade para pedirem a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral bem como os presidentes dos órgãos colegiais que ainda não tinham a sua legitimidade prevista no artigo. Portanto com a revisão, deixou de existir o requisito da recusa de aplicação em três casos concretos, como se nota no “novo” art.73º/1 do CPTA e para além disso engloba o “antigo art.73º/3 do CPTA.

Quanto ao art.72º/2 do CPTA, na sua versão anterior consagrava a possibilidade de se pedir a declaração de ilegalidade, quando se trate de uma norma imediatamente exequível, ou seja mesmo sem a verificação do prévio julgamento em três casos como previa o anterior art.73º/1 do CPTA, embora nesta hipótese produzia efeitos apenas no caso concreto e não força obrigatória geral. A redacção actual do art.73º/2 do CPTA refere-se a matérias da competência exclusiva do Tribunal Constitucional, no entanto este artigo consagra a possibilidade de, caso se trate de uma norma imediatamente operativa e ilegal perante o art.281º/1 da CRP, o lesado pode-se dirigir directamente aos Tribunais Administrativos para pedir a declaração de ilegalidade, mas com efeitos circunscritos ao caso concreto.

O art.73º/3 do CPTA na versão anterior à revisão já foi referido, no entanto, na versão actual, constitui um dos grandes caminhos a seguir pelo art.73º do CPTA, o primeiro já foi analisado e está inserido no nº1 deste artigo, o segundo é o art.73º/3 do CPTA. Nestes casos não se vai pedir a ilegalidade da norma a título principal, mas sim a impugnação do acto administrativo com fundamento da ilegalidade na norma, e assim o Tribunal vai apreciar a título incidental a legalidade da norma. Portanto não existe um processo contra a norma, mas sim um processo contra o acto administrativo, no qual pede-se a desaplicação da norma ao caso concreto. Concluindo, no que diz respeito à legitimidade para formular o pedido de apreciação de normas, existe uma bifurcação entre duas opções principais: a primeira, inserida no art.73ª/1 do CPTA, no qual se refere às normas imediatamente operativas, pode-se pedir, logo, a ilegalidade com força obrigatória geral. O segundo caminho principal, consta do nº 3 do artigo em análise e no qual, quando se trata de normas que careçam de actos administrativos impugna-se o acto e pede-se a desaplicação da norma ao caso concreto.

Existem outros caminhos possíveis no art.73ª do CPTA, um deles é o, já analisado, art.73º/2 do CPTA, passemos agora ao art.73º/4 do CPTA. Na versão actual deste artigo, a sua primeira parte mantém-se igual à da versão anterior, visto que, o Ministério Público continua a ter a obrigatoriedade de pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral quando tenho conhecimento de três decisões de desaplicação da norma com fundamento na sua ilegalidade. A novidade neste artigo está na sua segunda parte, sendo que passa a prever, também, a obrigatoriedade de recorrer de decisões de primeira instância que declarem a ilegalidade com força obrigatória geral. O art.73º/5 visa complementar o disposto no número anterior, uma vez que, tem como objectivo que a secretaria do tribunal informe o Ministério Público da sentenças que tenham desaplicado, com fundamento na ilegalidade da norma emitida ao abrigo de disposições de Direito Administrativo ou que tenham declarado a respectivo ilegalidade com força obrigatória geral, sendo que esta última parte também é uma novidade necessária para acompanhar a novidade do art.73º/4 do CPTA. Assim encerra-se a análise em relação aos pressupostos para a impugnação de normas no Contencioso Administrativo.

Quanto aos prazos, previsto no art.74º do CPTA a regra geral era a de que a declaração da ilegalidade não tinha prazo podendo ser pedida a todo o tempo. Com a revisão, a regra geral continuou a ser a mesma, no entanto, consagrou-se uma excepção no art.74º/2 do CPTA. Essa excepção consagra um prazo de seis meses, a contar da data da publicação, para pedir a declaração de ilegalidade com fundamento em ilegalidade formal ou procedimental da qual não resulte inconstitucionalidade, no entanto, a própria excepção consagra uma outra excepção, no qual este prazo não se aplica, que são os casos de carência absoluta de forma legal ou de preterição de consulta pública exigida por lei.

Finalmente importa referir algumas notas sobre o art.76º do CPTA. De notar que em relação ao art.75º do CPTA nada a acrescentar, uma vez que este se manteve igual com a mais recente alteração ao CPTA. Apenas dizer que este preceito consagra a liberdade do Juiz para decidir com fundamento na ofensa de princípios ou normas diversos daqueles cuja violação haja sido invocada. Quanto ao art.76º do CPTA este expressa quais os efeitos da declaração da ilegalidade com força obrigatória geral. Começando pelo nº1 do artigo em questão, existe uma alteração na letra da norma, na qual cai a referência a “data da emissão da norma” e é substituída pela expressão “data da entrada em vigor da norma”, outra alteração prende-se com a estatuição da repristinação das normas que tenha revogado, esta matéria na redacção mais recente e actual vem prevista no art76º/5 do CPTA que é uma novidade neste novo artigo, no entanto, consagra uma excepção à repristinação das normas revogadas (também novidade) que é quando as normas que eram para ser repristinadas sejam ilegais ou tenham deixado por outro motivo de vigorar. Apesar de a regra geral, que é a da eficácia retroactiva e repristinatória da declaração de ilegalidade das normas, contida no art.76º/1 do CPTA, o preceito prevê duas hipóteses de graduação de efeitos destas decisões judiciais: a primeira está contida no art.76º/2 do CPTA, que são as sentenças sem efeito retroactivo, já que o tribunal pode determinar que “os efeitos da decisão se produzam apenas a partir da data do trânsito em julgado da sentença, quando por razões de segurança, de equidade ou de interesse público de excepcional relevo, devidamente fundamentadas, o justifiquem”; a segunda que está na prevista no actual art.76º/4 que correspondia ao anterior nº3 do mesmo artigo, no qual prevê que a retroactividade não afecta os casos julgados nem os actos que se tenham tornado inimpugnáveis quando a norma respeite a matéria sancionatória e seja de conteúdo menos favorável ao particular. Estas duas normas mantiveram a sua letra com a mais recente alteração ao CPTA. Resta referir ao novo nº3 do art.76º do CPTA, o qual é uma novidade da revisão do Contencioso Administrativo e trata-se de uma excepção ao nº2 do artigo, caso se trate de processos intentados por quem tenha sido directamente prejudicado pela vigência da norma imediatamente operativa, apesar de a excepção do nº2, não prejudica a eliminação dos efeitos lesivos causados pela norma na esfera jurídica do autor.

Bibliografia:

- O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Vasco Pereira da Silva

Miguel Caleiro Bibe, nº22228, sub turma 9