Comentário ao Acórdão nº 232/12 de 16 de Janeiro de
2013, Supremo Tribunal Administrativo
No
caso sub judice, a Caixa Crédito
Agrícola Mútuo A (daqui em diante CCA 1) integrou, em 2006, uma operação de
fusão através da qual passou a incorporar a Caixa de Crédito Agrícola Mútuo B
(daqui em diante CCA 2). Ao abrigo do disposto no art. 69º do Código do Imposto
sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas (daqui em diante CIRC), – actualmente
arts. 69º e 71º CIRC, numa redacção diferente - que consagra um regime especial
de determinação da matéria colectável em relação às sociedades do grupo, a CCA
1 requere a 31 de Maio de 2006, ao Ministro das Finanças autorização para
transmitir para si os prejuízos no valor de 4 015 883 Euros apurados,
em 2004 e 2005, pela CCA 2. Ao requerimento anexou os documentos necessários
para fazer prova dos pressupostos exigidos pelo art. 69º/1 CIRC. Em 12 de Junho
de 2006 a Direcção Geral de Impostos notifica a CCA 1 para exercer o seu
direito de audição, indeferindo, de antemão, o pedido de transmissibilidade de
prejuízos. Após a CCA 1 exercer o seu direito de audição é emitido a 08 de
Janeiro de 2007, um despacho pela Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais
indeferindo o pedido por considerar não haver lugar a qualquer dedução fiscal
porque a CCA 1 adquiriu património negativo da CCA 2, faltando o pressuposto da
existência de razões económicas válidas do art. º 69º/ 1 e 2 CIRC.
A
CCA 1 intenta acção no Tribunal Central Administrativo do Sul pedindo a
anulação do despacho proferido pelo Secretário de Estado e a condenação da
Autoridade Tributaria à práctica de acto devido, o deferimento do pedido de
dedução dos prejuízos fiscais. O Tribunal Central Administrativo Sul julgou a
acção improcedente, tendo a autora interposto recurso para o Supremo Tribunal
Administrativo para que seja declarada a nulidade da decisão de mérito
anterior, alegando um erro de julgamento na apreciação de prova e na aplicação
dos arts. 7º e 90º do CPTA.
O
Supremo Tribunal Administrativo pronunciou-se acerca da dispensa de prova
testemunhal operada pelo Juíza Desembargadora do Tribunal Central Administrativo
Sul, da verificação ou não dos requisitos para deferimento do pedido de transmissão
dos prejuízos fiscais e sobre a conformidade da interpretação do art. 69º CIRC
feita pela Autoridade Tributária, com o direito da União Europeia. Neste
âmbito, o Supremo Tribunal Administrativo revogou o despacho proferido pela Juíza
Desembargadora relativo à dispensa de prova testemunhal, anulou todo o processo
posterior a esse despacho e consequentemente a decisão de improcedência do
pedido de condenação a acto devido e não se pronunciou sobre o preenchimento
dos requisitos do art. 69º CIRC.
O
Acórdão sub judice levanta várias
questões relativas à prova e à margem discricionária que é dada Administração
para interpretação de conceitos, que foram devidamente fundamentados pelo
Supremo Tribunal Administrativo. A questão analisada infra recairá sobre o pedido de condenação a acto devido intentado
pela CCA 1.
A
acção administrativa destinada à condenação à práctica de acto devido está
regulada nos arts. 66º e seguintes do CPTA. Considera-se neste âmbito, que o
acto devido é o acto administrativo que, na perspectiva do autor, deveria ter
sido emitido pela Administração e não foi. Neste caso, segundo o art. 66º/2
CPTA, mesmo face à recusa expressa quer por parte da Direcção Geral de Impostos
quer pelo Secretário de Estado para os Assuntos Fiscais a CCA 1 pode intentar
acção administrativa porque o objecto do processo não é o acto praticado por
estas duas entidades mas sim o pedido de transmissão dos prejuízos da entidade
incorporada para a entidade incorporante. No caso estão reunidos os pressupostos
para ser intentada acção de condenação à prática do acto devido, uma vez que a
Administração praticou actos administrativos de indeferimento, art. 67º/1 al.
b) do CPTA. CCA 1 tem ainda legitimidade activa para intentar a acção uma vez
que é titular de interesse legalmente protegido dirigido à emissão do acto de
deferimento, requerido pela autora, art. 68º/1 al. a) CPTA. Quanto aos prazos
para propositura da acção, eles variam consoante estejamos perante um caso de
omissão (quando a Administração não praticou qualquer acto relativo ao
requerimento feito pelo particular) ou perante um caso de indeferimento ou
recusa de apreciação. Ora, no caso houve uma pronúncia por parte das entidades
administrativas quanto ao requerimento de CCA 1 portanto o prazo é de três
meses a contar da data de emissão do acto, sendo o prazo computado à luz do
art. 279º CC, estabelecendo-se assim um prazo substantivo para o qual não
relevam as férias judiciais, arts. 69º/2 e 58º/2 CPTA.
Quanto
aos casos de omissão, atentando ao disposto na al. a) do nº 1 do art. 66º CPTA,
importa sublinhar que se incluem os casos de omissão porque a figura do indeferimento
tácito despareceu após a Reforma de 2002-2004. Consagrava o art. 109º do CPTA,
que quando a Administração não se pronunciava dentro do prazo para tal
estabelecido, presumia-se o indeferimento da pretensão, passando o particular a
ter o direito de reagir para efeitos de impugnação contra um acto de
indeferimento fictício.
Aquando
do pedido, a autora não só pediu a condenação do Secretário de Estado dos
Assuntos Fiscais à prática do acto devido como também a anulação da decisão do
mesmo. Posteriormente vem o Supremo Tribunal Administrativo sublinhar a
desnecessidade do pedido de anulação porque a acção administrativa de condenação
tem sempre como objecto não a apreciação do acto de indeferimento mas sim a
pretensão do autor para que a Administração pratique determinado acto que
substitua o anterior. Neste seguimento, dispõe o art. 71º/1 do CPTA, que o
tribunal se pronuncia sobre a pretensão material do interessado, indicando no
nº 2 do mesmo artigo que o objecto da acção administrativa não se fixa apenas
na pronúncia negativa por parte do Secretario de Estado, tendo o tribunal que
ter em conta os elementos impeditivos, modificativos ou extintivos. O Tribunal
enuncia que a doutrina e jurisprudência neste âmbito têm entendido que a
condenação à prática de acto devido não é necessariamente a condenação à prática
de acto administrativo com conteúdo vinculado. Significa isto que se afiguram
duas situações: o acto administrativo praticado esta inerente ao exercício de
uma competência vinculada ou os casos em que o acto administrativo praticado
esteja inerente ao exercício de uma competência discricionária. Distinguem-se
pelo facto de na segunda, quando o tribunal condena a Administração à prática
do acto traça o âmbito dentro do qual a Administração pode exercer esses
poderes discricionários enquanto na primeira o tribunal define o conteúdo do
acto que deve ser praticado.
O
artigo relevante para a decisão parece suscitar ao Tribunal Administrativo
Central Sul grandes questões de interpretação, nomeadamente quanto à questão de
determinar o que seriam as “questões económicas válidas”, mas simultaneamente
nega a possibilidade de produção de prova testemunhal, que segundo a Autora
seriam extremamente importantes para a tomada de uma decisão material justa,
esta declara ainda ter apresentado todos os comprovativos necessários para
fundamentar o requerimento de transmissibilidade de prejuízos. Considerando-se
como provado o preenchimento dos pressupostos do CIRC, teria o Tribunal que
condenar o Secretário de Estado para os Assuntos Fiscais ao deferimento do
pedido da CCA 1.
Bibliografia
Almeida, Mário Aroso de, "Manual do Processo Administrativo"
Andrade, José Carlos Vieira de, "Justiça Administrativa"
Gonçalves, Érica Rafaela Cunha Lourenço, Dissertação de Mestrado, "O Objecto do Processo na Acção de Condenação à Prática de Acto Administrativo Legalmente Devido - Em particular, os poderes de pronúncia
judiciais e os tipos de sentenças emitidas
pelos Tribunais Administrativos"
Rita Escarpiado
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