Relação Jurídica Poligonal: una análise a posição do terceiro no contencioso administrativo

Nota introdutória:

Numa sociedade contemporânea as relações entre indivíduo/Estado ganham novos contornos ao mesmo tempo em que são desenvolvidas as teorias jurídicas subjacentes e basilares deste tipo de relações. Desde a época liberal o indivíduo deixou de ocupar uma posição meramente passiva diante do Estado, muito pelo contrário, foi, primordialmente, a partir das revoluções liberais que as pessoas começaram a fruir uma posição de exigir mais direitos frente ao Poder Público. A relevância da relação jurídica Administrativa cresceu, a partir de uma dupla evolução:

Primeiro: Os particulares passaram a ser vistos como cidadãos, titulares de verdadeiros direitos perante a Administração;

Segundo: Multiplicam-se as relações complexas ou multipolares, polissimétricas, poligonais ou multilaterais, em que se confrontam mais de dois sujeitos e distintos pólos de interesse, em conjuntos interligados de posições ativas e passivas.

A concepção de relação poligonal ou multilateral começou por ser reconhecida no plano da tutela judicial dos direitos e interesses legalmente protegidos de terceiros, conexos com a relação procedimental principal, tutela reconhecida a interesses de facto diferenciados, interesses comunitários e interesses difusos, no âmbito da ação popular – a lei determina um alargamento da legitimidade dos interessados.

Relação jurídica multipolar:

        I. Neste panorama descortinaremos este tema, começando por uma análise da própria Relação jurídica administrativa:

“Uma relação jurídica de direito administrativo, enquanto relação social disciplinada pelo

direito, pressupõe um relacionamento entre dois ou mais sujeitos, que seja regulado por normas

jurídicas, das quais decorrem as posições jurídicas, ativas e passivas, que constituem o respectivo

conteúdo.”

A atividade das entidades administrativas e dos particulares desenvolve-se num contexto relacional que, na medida em que é disciplinada por normas de direito público, dá origem a relações jurídicas de direito administrativo, no âmbito das quais se exercem posições jurídicas subjetivas. É, seguindo este entendimento, que o Professor VASCO PEREIA DA SILVA  entende que o instituto da relação jurídica não faz desaparecer o ato, antes o integra num novo esquema explicativo, concebendo-o como um dos factos suscetíveis de criar, modificar ou extinguir a relação jurídica. 

Ora, são diversos os tipos de relações jurídicas administrativas, que podem ser objecto de várias classificações doutrinais. As relações jurídicas que ligavam os particulares à Administração não tinham especial importância, na medida em que eram entendidas como:

a) Relações assimétricas, em que à posição passiva da Administração, decorrente de uma norma de direito objectivo, não correspondia um “direito” ou uma “pretensão” substantiva do particular;

b) Relações simples ou bipolares, em que havia apenas dois sujeitos ou dois pólos de interesse (um ativo, outro passivo).

A visão tradicional é, de facto, uma visão bilateral das relações Administração/particular e este debate, que veio a ser preconizado dentro do contencioso administrativo, trouxe ao de cima alguns problemas a considerar:

           i) proteção dos “terceiros” ou “vizinhos”, isto é, dos particulares que, não sendo destinatários diretos ou formais do ato administrativo, vêm as suas situações jurídicas conformadas por uma atuação administrativa, da qual retiram vantagens ou prejuízos. Principio da tutela judicial efetiva determina a sua adaptação não só à relação jurídica, como inclusivamente à sua eventual complexidade.

           ii) Acesso à justiça administrativa;

           iii)  Efeitos do caso julgado no processo de anulação[1];

Numa nota complementar, o presente estudo debruçar-se-á, principalmente, sobre a questão da proteção dos terceiros e a ponderação da necessidade ou possibilidade de intervenção dos mesmo no processo, na constituição das, então, denominadas Relações Jurídicas Poligonais.

          II. A título introdutório e muito circunscrito,  terceiros são todos aqueles que não são partes. Ora, a este respeito, tal como acontece com as partes, importa salientar que, dentro da relação material controvertida, também os terceiros não se encontram na mesma posição. Assim, podemos distinguir várias categorias de terceiros, sendo comum aqui a distinção[2] entre os designados terceiros juridicamente indiferentes[3] e os terceiros juridicamente interessados.[4]. Esta ideia será posteriormente desenvolvido, infra, a quando da análise mais profunda sobre os “interesses”.

       III. Por agora cumpre descortinar o cerne teórico da questão que joga com os modelos objetivistas e subjetivistas. Nas suas formulações puras, estes modelos apresentam-se como antagónicos. Desde logo em análise o modelo objetivista: a função do contencioso é a de garantir a defesa da legalidade e da prossecução do interesse público. O particular não é uma parte substantiva, defendendo os seus interesses, mas atua altruisticamente na defesa da legalidade. O objeto do processo cinge-se ao ato e a todas as suas possíveis fontes de invalidade. O caso julgado incide sobre o ato, determinando o seu desaparecimento da ordem jurídica e, logo, produzindo efeitos erga omnes. O âmbito de controlo é amplo, dado limitar-se a questões de invalidade do ato e dispensar a lesão dos particulares.

Em análise o modelo subjetivista, opta-se pelas soluções opostas: a função é a da tutela das posições jurídicas dos particulares, ainda que reflexamente exista também tutela da legalidade, o particular é uma parte que age para defesa dos seus direitos, sendo a legitimidade um mero pressuposto processual. O juiz conhece da relação jurídica, emitindo sentenças de declaração, de condenação ou constitutivas. O caso julgado restringe-se às questões suscitadas pelas partes e, logo, só produz efeitos entre elas. O âmbito de controlo é mais restrito pois nem todas as vinculações jurídicas são relevantes em termos de controlo, sendo a lesão do direito subjetivo o critério de seleção da amplitude do controlo.[5]

A tendência dominante pauta-se pela recusa da necessidade de opção por um ou outro dos modelos nas suas formulações puras, procurando conciliar os aspetos positivos de ambos. VIEIRA DE ANDRADE, defende uma solução de conciliação, assegurando, porém, que determinados aspetos objetivistas não podem mais ser defendidos[6]. Conciliação essa que, dado o antagonismo das concepções, poderá não ser mais do que uma contradição. Vejamos.

No ordenamento jurídico português a influência francesa[7] no contencioso administrativo determinou a sua configuração inicial segundo um modelo objetivista puro. O relevo ganho pela necessidade de tutela dos particulares, bem como a progressiva jurisdicionalização dos tribunais administrativos, forçaram a evolução das concepções objetivistas, numa articulação entre estes vetores e o omnipresente ato nem sempre fácil de conseguir. Esta visão objetivista de um contencioso administrativo que apenas secundariamente tutela posições jurídicas de particulares tem-se hoje ultrapassada.

O primeiro passo na sua superação foi conseguido através da figura dos atos administrativos com duplo efeito[8]. A relação jurídica poligonal permite superar a visão não diferenciada e estática dos atos de duplo efeito. Em face da Administração não encontramos apenas um particular – ou vários particulares dotados de interesses idênticos- mas vários sujeitos defendendo interesses diferentes ou mesmo antagónicos.

De facto, uma das mudanças mais significativas na construção dogmática do direito administrativo consistiu justamente na superação da concepção exclusivamente bilateral do ato administrativo quando existam direitos e interesses conexos, que possam ser lesados no seu âmbito vital pela atuação pública.

Havendo quem negue que os atos com eficácia plurisubjetiva colocam em causa a aplicabilidade das normas com pendor subjetivista decorrentes do processo civil impera a delimitação de um critério que sustente a sua aplicabilidade no nosso contencioso. Problemas que, à partida, não surgiriam num contencioso objectivista, centrado na reposição da legalidade objectiva e que tenderia a desconsiderar a violação de direitos subjetivos, fossem eles do recorrente ou de terceiro. Já num contencioso cuja finalidade primária se centra na efetiva tutela de posições jurídicas substantivas, a busca de um critério uniforme que ultrapasse a barreira prática da diversidade da relação poligonal não se afigura de fácil solução. Essa solução foi encontrada nos contra-interessados, uma solução já muito preconizada na doutrina italiana, considerando os contra-interessados os titulares de um interesse direto na manutenção do ato.

A análise seguinte e que tanto logrou na doutrina foi de entender quais seriam estes “interesses” que levariam a existência de uma possível relação multipolar.

Conforme nos dá conta ALBERTO DOS REIS, no Projeto do Código de Processo Civil de 1939 inicialmente dizia-se: "tendo a ação sido proposta contra todos os que têm interesse imediato na sua impugnação". Foi BOTELHO DE SOUSA quem, com a finalidade de que o texto ficasse em harmonia com o conceito de legitimidade do artigo 27º do CPC[9], propôs que se substituísse a expressão "interesse imediato" por "interesse direto". Hoje em dia, entende-se assim, pacificamente, nas palavras de MANUEL E ANDRADE, que os interessados diretos "são os portadores do principal interesse oposto ao do Autor; o sujeito, os sujeitos ou o outro sujeito do estado jurídico controvertido"[10], ou seja, aqueles que, nos termos do artigo 26º do CPC, têm interesse direto em contradizer e que possuem legitimidade processual para ser demandados na ação.

No contencioso, é vulgar a consideração de que os contra-interessados deverão apresentar-se como litisconsortes necessários, paritariamente com a Administração, em juízo. Questão diversa será a de determinar qual o grau de esforço concretamente exigível ao recorrente na identificação dos contra-interessados.

As dificuldades que têm surgido a este respeito situam-se, exatamente, na definição daquela titularidade do interesse direto, e a questão que, então, se coloca é a de saber se, sendo vários os interessados diretos sob o aspecto passivo, é ou não necessário que a ação seja proposta contra todos, ou se basta que seja proposta apenas contra um deles.  

A nossa doutrina e jurisprudência estavam profundamente divididas. De um lado encontrávamos, Guilherme Moreira, Vaz Serra, Victor Pereira Nunes e Cunha Gonçalves; do outro, encontrávamos Paulo Cunha, Alberto dos Reis, Neves e Castro e Simões Correia.

Os partidários da primeira posição, muito resumidamente, afirmavam que houve legítimo contraditor desde que a ação foi proposta contra pessoa diretamente interessada e esta deduziu oposição ao pedido[11].

De acordo com a segunda posição, para que houvesse legítimo contraditor era necessário que a ação tivesse sido proposta contra todas as pessoas. A segunda posição “ganhou” nos precitos normativos. Falamos da segunda parte do número 1 do artigo 10º;do artigo 57º e do número 2 do artigo 68º do CPTA, relativamente aos contrainteressados.

     IV.Por fim, quanto à reforma do CPTA de 2015 versante sobre este tema importa referir que não existiu nenhuma alteração estruturante no que respeita à forma como são configurados os sujeitos do procedimento administrativo.[12]. Ainda assim é de entender que, em nome de uma certa clareza conceptual, teria sido benéfico uma distinção entre interessados e contrainteressados em face da decisão a adoptar no procedimento administrativo. No entendimento de FRANCISCO PAES MARQUES  esta opção implicaria, contudo, certos riscos, designadamente o de se destruir a ambivalência de conteúdo positivo inerente ao conceito de “interessados”, o qual, por via da sua amplitude, não acarreta o espartilhamento e a rigidez das várias categorias dos sujeitos da relação jurídica procedimental. Assim sendo, sem prejuízo de outras alterações pontuais a preceitos referentes à legitimidade processual no contencioso administrativo a mais recente reforma sobre esta matéria manteve os antigos trâmites.

Nicolle Barbetti, aluna nº 23351

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[1] A tendência é restritiva, procurando-se limitar os efeitos da anulação à tutela do interesse do sujeito recorrente. Limitação essa que encontra obstáculos na tradicional configuração do processo de anulação do ato. A solução apresentada aponta para a distinção entre os efeitos da anulação: se o efeito anulatório não pode deixar de ser total e absoluto, os efeitos “ultra-constitutivos” limitam-se à tutela do interesse pretendido pelo particular, podendo eventualmente existir um alargamento da legitimidade no processo de execução para os particulares que se encontrem em situação idêntica. Solução apresentada por FIGUEIREDO DIAS.

[2] classificação de Betti - apud José Alberto dos Reis, Eficácia  do caso julgado em relação a terceiros, páginas 26 e ss. e 40 e ss ..

[3] Os terceiros juridicamente indiferente são aqueles em relação aos quais a sentença não causa qualquer prejuízo jurídico no que se refere à existência e validade do seu direito, embora possa afectar a sua consistência prática ou económica. Relativamente a estes, é pacificamente aceite que a sentença faz caso julgado quanto a eles, seja para se lhes impor, seja para lhes aproveitar. Na verdade, uma vez que .. a decisão contida na sentença não causa prejuízo jurídico ao direito de terceiro, nenhuma razão há para recusar a invocação do caso julgado perante esse terceiro, visto a regra da eficácia relativa do caso julgado ter por firn evitar que terceiros sejam prejudicados, na consistência jurídica ou no conteúdo do seu direito, sem eles terem tido possibilidade de se defender e esse risco não ocorrer em tal tipo de situações". Antunes Varela /J. Miguel Bezerra /Sampaio c Nora, páginas 726 c 727.

[4]  Os terceiros juridicamente interessados, por sua vez, "são os titulares, ou pretensos titulares, de situações jurídicas que, a ser-lhes oposto o caso julgado, por ele podem ser, em si, afectadas, quer por resultarem suprimidas, quer por terem o seu conteúdo modificado" José Lebre de Freitas I A. Montalvão Machado I Rui Pinto, Código de Processo Civil Anotado, volume 2.0 , página 722.

[5] Mais características do objetivismo: a entidade controladora não necessita de ser uma entidade jurisdicional, dado que o recurso contencioso se apresenta como continuação da fase graciosa; a Administração não é parte mas autoridade recorrida; os poderes do juiz limitam-se à anulação do ato, não podendo condenar a Administração; a Administração tem o monopólio da execução de sentenças, sem que possa ser coagida a executá-las.  Pelo contrário, no modelo subjetivista, a entidade controladora é necessariamente é necessariamente uma entidade jurisdicional, separando-se material, formal e organicamente a Administração e a Justiça; a Administração é uma parte, defendendo perante o juiz a sua posição; a execução não apresenta diferenças substanciais em relação ao processo civil, existindo um dever jurídico de executar.

[6] como a recusa da posição de parte da administração ou do seu dever de executar as sentenças, bem como a concepção do processo como mera continuação do procedimento

[7] Ordenamento Jurídico Francês:

O contencioso administrativo é num entendimento de SERVULO CORREIA “fruto histórico da Revolução Francesa”. Numa interpretação heterodoxa do princípio da separação dos poderes ditou a separação absoluta dos poderes judicial e administrativo - “julgar a Administração é ainda administrar”. A função principal seria alcançar a mais completa realização da legalidade e do interesse público, não estando vocacionado para a defesa dos direitos subjetivos dos particulares. O caso julgado de anulação por eliminar o ato por razões de legalidade objetiva, produz necessariamente efeitos erga omnes. Entendimento este claramente objetivista.

No entanto, modelo objetivista mostrou alguns sinais de mudança. De facto, o conselho de Estado admitiu em 1892 a oposição de terceiro ao caso julgado. A via da tierce opposition estaria aberta aos terceiros que, não tendo estado presentes no recurso de anulação, são por ela prejudicados nos seus direitos. A introdução da oposição de terceiro significou, ainda que não pacificamente, uma atenuação da natureza objetivista do recurso por excesso de poder. Porém, o contencioso francês atual continua a refletir a sua origem histórica. Recusa-se a necessidade de optar por um contencioso objetivista ou subjetivista e exulta-se a feliz compatibilização das duas perspetivas.

Ordenamento Jurídico Italiano:

O modelo do “processo a um ato” encontra-se em “crise” em face das exigências de efetividade da tutela judicial dos direitos dos administrados.

Se os fundamentos objetivistas da eficácia erga omnes devem ser recusados, a aplicação da regra de eficácia inter partes depara-se com dificuldades próprias do contencioso administrativo, em especial no caso de sentenças constitutivas referidas a atos com eficácia plurisubjetiva.

A doutrina nestes casos cede a eficácia erga omnes, sempre que não consiga operar a divisibilidade do ato, quanto aos atos com eficácia plurisubjetiva.

Contrariamente ao direito francês, o direito italiano conhece a figura dos contra-interessados. No entanto, a sua delimitação restritiva não se afigura suficiente para a tutela dos diversos terceiros conexionados com o ato. Em 1995, a Corte Constituzionale declarou a inconstitucionalidade das nomas de contencioso administrativo que não permitiam a utilização do instituto do processo civil da oposição de terceiro. Oposição essa que, ao contrário da francesa, não pressupõe a eficácia erga omnes mas dirige-se antes à defesa da eficácia inter partes, caso da sentença de 17 maio de 1995.

[8]  atos que beneficiam e lesam simultaneamente mais do que um sujeito

[9] atual artigo 26º CPC

[10] Manuel A. Domingues de Andrade, página 292. Acolhendo igualmente esta definição, veja-se Adriano Vaz Serra, RLJ, Ano 97.0 ,página 177, Antunes Varela, RLJ, Ano 102, página 336, Antunes Varela /J. Miguel Bezerra I Sampaio e Nora, página 731, Jacinto Fernandes Rodrigues Bastos, Notas ao Código de Processo Civil, volume III, página 206, e José Lebre de Freitas I A. Montalvão Machado I Rui Pinto, Código de Processo Civil Anotado, volume 2ºit., página 725

[11] Vaz Serra invocava ainda, neste sentido, o artigo 2030ºdo Código de Seabra.

[12] Para tanto, não se acolheu, por exemplo, a posição defendida por alguma doutrina, como M.ESTEVES DE OLIVEIRAA/PEDRO C. GONÇALVES/ J.PACHECO AMORIM, que procedia procede à divisão entre interessados obrigatórios e facultativos.