A execução das
sentenças dos Tribunais Administrativos
Os processos executivos, ao contrário do que acontece com os processos
declarativos (que dizem respeito à resolução dos litígios através da proclamação,
pelo tribunal, da solução que o Direito estabelece para as situações concretas
que são submetidas a julgamento), em princípio, e segundo o entendimento do
Prof. Mário Aroso de Almeida, existem para obter do tribunal a adopção de
providências que concretizem, no plano dos factos, aquilo que foi juridicamente
declarado pelo tribunal no processo declarativo, adequando os factos ao
Direito, a situação que existe àquela que, segundo as normas, deve existir.
Os processos executivos têm assim o objectivo de obter a execução do
Direito, através da adopção, pelo próprio juiz, por funcionários judiciais ou
por outras entidades ao serviço do tribunal, de providências destinadas a
colocar a situação de facto existente em conformidade com o Direito que foi
declarado, seja através da execução coactiva do título executivo, seja, pelo
menos, através do constrangimento do obrigado a cumprir o que nele for
determinado.
A execução de sentenças, enquanto momento de realização final que assegura
a eficácia das decisões judiciais, foi sempre considerada como um aspecto
decisivo para caracterização do sistema de justiça administrativa.
A nossa jurisdição administrativa sempre teve um carácter limitado, que
como sabemos, resultava em parte da deficiente força executiva das sentenças
proferidas contra a administração, que eram sobretudo sentenças anulatórias.
A reforma de 2002/2004, que tinha como objectivo garantir a tutela judicial
efectiva dos direitos dos particulares, trouxe alterações decisivas neste
domínio, criando-se em primeiro lugar, um novo contexto de plena jurisdição
declarativa, que implica o incremento das sentenças condenatórias, em que se
instituiu a acção administrativa, o pedido de condenação à prática de actos
administrativos devidos e também passou a ser permitida a cumulação de pedidos
condenatórios com os pedidos impugnatórios de actos e regulamentos.
Em segundo lugar, retiraram-se todas as consequências do preceito
constitucional que determina a obrigatoriedade das sentenças administrativas
para as autoridades públicas: a administração passa a ter o dever de execução
espontânea dentro de um determinado prazo e o ónus de invocar a existência de
causa legítima de inexecução, nesse prazo ou em sede de oposição ao pedido de
execução do particular, que deixa de ser obrigado a requerer a declaração da
respectiva inexistência.
Em terceiro lugar, foi instituído um processo administrativo executivo, no
contexto de plena jurisdição executiva, o que fez com quem para além da
execução de sentenças anulatórias, regulam-se as providências judiciais de
execução de prestação de factos ou de coisas, bem como de quantia certa.
Em quarto e último lugar, assegurou-se finalmente o cumprimento efectivo
pela Administração do dever de execução específica das sentenças, isto é, na
insuficiência dos efeitos de invalidade e de responsabilidade para reprimir e
para prevenir a inexecução ilícita, admite-se a emissão de sentenças
substitutivas de actos administrativos devidos e vinculados, e confere-se aos
juízes o poder de aplicarem sanções pecuniárias compulsórias aos titulares dos
órgãos. Cabe-nos no entanto referir que o tribunal só pode proferir sentenças
de substituição quando o acto for estritamente vinculado e devido.
O processo executivo visa obter, pela via judicial, as providências
materiais que concretizem, no plano dos factos, aquilo que foi juridicamente
determinado pelo tribunal no processo declarativo, quer se trate de pagamento
de quantia certa, da entrega da coisa certa ou da prestação de facto, positivo
ou negativo.
Sabemos que no processo civil as únicas sentenças que se consideram títulos
executivos são as sentenças condenatórias, mas também sabemos que no processo
administrativo se verificam algumas especificidades. A doutrina e a lei apontam
para um conceito amplo de execução, que inclui as modalidades de cumprimento
espontâneo ou voluntário da sentença, em especial pela administração, bem como
a própria garantia do respeito pelo julgado, pelo menos na medida em que seja
necessário para o restabelecimento de direitos violados.
Por esta ordem de ideias, verificamos que se aceita no processo
administrativo a execução de sentenças constitutivas e, em geral, a existência
de momentos declarativos nos processos executivos. A nova legislação, contra a
opinião de alguns autores de relevo, não aproxima neste aspecto o processo
administrativo do processo civil, e, no título relativo ao processo executivo,
continua a integrar a execução de sentenças anulatórias de actos
administrativos, sendo certo que, nesses casos, não se trata simplesmente de
executar a sentença, mas de aplicar as normas substantivas cujos efeitos são
desencadeados por ela.
Assim, os pedidos e as decisões nestes “processos de execução” incluem a
“especificação” dos actos e operações necessários para dar execução à sentença
anulatória, isto é, à reconstituição da situação hipotética actual.
Vieira de Andrade refere que a lei optou por um regime equilibrado, não
tanto por conciliar a tradição francesa com a novidade alemã, mas por
estabelecer alguma flexibilidade, que visa assegurar a satisfação plena de
interesses públicos e privados nas diversas situações. A lei preferiu não
tornar obrigatória a cumulação do pedido de anulação do acto com a condenação à
prática do acto devido ou nas operações necessárias ao restabelecimento dos
direitos ou interesses violados, embora tenha manifestado uma preferência
nítida nesse sentido.
Para além destas diferenças apontadas, há que ter em conta ainda que o
processo executivo contra a Administração se desenvolve num contexto peculiar,
em que, por um lado, o executado é simultaneamente o detentor da força pública,
e, por outro lado, está sujeito a limites e condições formais de actuação,
mesmo quando aja em cumprimento de sentenças judiciais.
O artigo 158º do CPTA dispõe acerca da obrigatoriedade das decisões dos
tribunais administrativos, retirando daí o dever de cumprimento espontâneo das
sentenças pela Administração, dentro de um prazo, salvo ocorrência de causa
legítima de inexecução.
Partindo desta disposição legal, verificamos que em muito difere da
anterior à reforma de 2002, dado que o interessado não tem o ónus de requerer à
administração a execução da sentença para a colocar em mora, no entanto, so
findo o prazo estabelecido, é que o interessado/particular tem o direito (e o
ónus) de iniciar o processo de execução.
No caso de ocorrer uma causa legítima de inexecução, nomeadamente a
impossibilidade absoluta ou o excepcional prejuízo para o interesse público, é
que as autoridades administrativas podem deixar de cumprir integralmente a
sentença, mas tal causa não pode ser invocada caso se trate de um caso de de
pagamento de quantia certa. O órgão competente para a execução deverá
fundamentar e notificar o interessado dentro do prazo de cumprimento
espontâneo, e o exequente, caso não concorde, deve, na petição de execução,
dizer as razões da sua discordância, como previsto no número 3 do artigo 163º e
números 5 e 6 do artigo 164º do CPTA. Contudo, o conhecimento ou não dessa
existência de causa legítima de inexecução não integra o objecto principal do
processo de execução, constituindo assim uma questão incidental.
Esta referida causa legítima de inexecução específica da sentença pode ser
invocada na fase pré-executiva de cumprimento espontâneo, prevista no artigo
163º do CPTA, bem como durante o processo executivo, em oposição, artigo 165º,
ou, na execução de sentenças anulatórias, na respectiva contestação, artigo
177º CPTA.
Fazendo agora referência a algumas regras gerais do processo executivo,
constatamos que o tribunal competente para a execução das sentenças, é,
tradicionalmente, o tribunal de 1ª instância em que a causa foi julgada, mesmo
que a sentença exequenda tenha sido proferida, em recurso, por tribunal
superior. Contudo, se as decisões foram proferidas em primeira instância, por
tribunais superiores, esta regra geral tradicional do processo civil já não tem
razão de ser, sendo essas decisões as que se encontram previstas no número 1,
alínea d, do artigo 24º do ETAF.
O CPTA não regula explicitamente a questão da legitimidade para iniciar o
processo executivo, referindo-se em vários preceitos ao “interessado”, mas
Vieira de Andrade considera que a legitimidade para requerer a execução de
sentença deve pertencer a quaisquer pessoas que tenham um interesse directo
nessa execução, mesmo que não tenham sido partes no processo, quando a sentença
produza efeitos normativos erga omnes. No entanto, se estiverem em causa
pretensões declarativas devem aplicar-se, quanto a estas, as regras gerais da
legitimidade. Já no que respeita à execução de sentenças anulatórias, a lei tem
o cuidado de conferir legitimidade passiva aos contra-interessados, que são
notificados para a contestação, nos termos do número 1 do artigo 177º do CPTA.
Em regra, as sentenças proferidas pelos tribunais administrativos só
adquirem força executiva depois do respectivo trânsito em julgado, de modo que
só a partir desse momento começam a correr os prazos estabelecidos para a
execução, como dispõe o número 1 do artigo 160º do CPTA.
Importa ainda referir que o CPTA institui 3 formas de processo, cujo regime
consta dos capítulos II, III e IV do Título VII, que se definem em função do
respectivo fim, do resultado que o exequente se propõe a conseguir, sendo eles,
a execução para prestação de factos ou de coisas, para pagamento de quantia
certa ou execução de sentenças de anulação de actos administrativos.
Por aplicação supletiva da alínea b, do número 1 do artigo 709º do CPC,
verificamos que não podem ser cumuladas execuções que tenham fins diferentes,
sendo que estas devem assim ser deduzidas em processos separados. O CPTA
actual, à luz do número 2 do artigo 164º e do número 2 do artigo 170º dispõe
que as partes têm um prazo de 1 ano para o exercício da acção executiva (ao
contrário do que acontecia no CPTA anterior à reforma de 2015, em que o prazo
era de 6 meses e não de 1 ano). Com o decurso do prazo de um ano referido,
extingue-se a possibilidade de instaurar a acção.
Concluindo, o problema da execução de sentenças administrativas que tinha
uma dimensão extrema devido à impossibilidade de a justiça “dar ordens” à
Administração, e por se considerar que o cumprimento das sentenças era, segundo
o professor Vasco Pereira da Silva, uma “graça da Administração”, pelo facto de
ser detentora do monopólio da força pública, encontra-se actualmente resolvido
de forma visivelmente mais eficaz. Isto porque à luz do novo CPTA, que criou um
novo contexto de plena jurisdição declarativa, foi instituído um verdadeiro
processo administrativo executivo e foi assegurado o cumprimento efectivo da
Administração Pública do dever de execução específica das sentenças.
Todas estas inovações e melhorias que se traduzem numa intensificação dos
poderes judiciais de execução perante as autoridades administrativas, não
violam o princípio da separação de poderes nem o respeito pela
discricionariedade administrativa. O professor Vasco Pereira da Silva afirma
que as regras do nosso ordenamento jurídico configuram um “processo especial de
execução”, e, por isso, a aproximação entre o processo executivo administrativo
e o processo executivo civil é evidente.
Sara Aguiar, nº 23155
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