Artigo 71º do CPTA - limites dos poderes de pronúncia dos tribunais administrativos nas ações de condenação à prática do ato devido.

A ação de condenação à prática do ato devido confere ao juiz poderes de injunção para impor diretamente a constituição pela Administração de situações jurídicas administrativas na esfera dos particulares. Está-se a contrapor princípios que necessitam de ser devidamente ponderados, o princípio da separação de poderes por um lado e por outro o princípio da legalidade e da tutela jurisdicional efetiva. Isto é a cada poder estadual cabe um domínio funcional de competências reservado e no respeito por esse domínio funcional não deve ser descurado a tutela das posições jurídicas dos particulares perante a atuação da Administração, conferindo-lhes uma tutela jurisdicional plena (art.268º/4CRP).

Podemos ver desde logo no 3º nº 1 do CPTA consagrado o princípio geral desta independência face a outros poderes estaduais, em que o juiz administrativo limita-se a apreciar da legalidade/juridicidade da questão e não da conveniência ou oportunidade do ato.

O instituto de condenação à prática de ato legalmente devido, não é exceção e aliás como pode criar situações de fronteira merece uma tutela acrescida.. Ao alargar os poderes de pronúncia dos tribunais, está-se a criar uma área perigosa, em que o juiz pode vir a intrometer-se na área de autonomia decisória administrativa. Daí resultar a importância do artigo 71º do CPTA, visa limitar os poderes de pronúncia ponderando os princípios em causa.

O tribunal não se basta pela verificação da ilegalidade da recusa, mas também atende à pretensão material do particular e pronunciar-se sobre a mesma (71º/1CPTA). Para que haja lugar à condenação à prática do ato é necessário pelo menos vinculação quanto à oportunidade do ato, só assim se pode dizer que o ato era legalmente devido. O ato a que a Administração está vinculada a produzir não é de conteúdo necessariamente pré-determinado. Pelo que os poderes de pronúncia oscilam conforme a maior ou menor vinculação quanto ao conteúdo do ato.

O artigo 71º abarca várias situações possíveis:

1) Se o ato devido em apreciação for totalmente vinculado quer no que respeite ao conteúdo, quer no que respeite ao momento da prática do ato. Então o tribunal nos termos do artigo 71º/1 do CPTA não se limita à condenação à pratica do ato, mas deve condenar a Administração na produção de um ato com conteúdo e sentido especificados, totalmente densificados. Portanto se o ato é completamente vinculado e não há margem para discricionariedade ou livre margem de apreciação então o julgador é perfeitamente capaz de definir o conteúdo do ato que o particular pretende ver praticado.

2) No nº2 desse mesmo artigo admite os casos em que ainda que o ato devido pela Administração, em abstrato seja da livre apreciação da mesma, ou é praticado ao abrigo de prerrogativas de discricionariedade, no caso concreto reconhece-se que apenas se pode praticar o ato num sentido possível. (“permita identificar apenas uma solução legalmente devida”) Até há livre margem de apreciação por parte da Administração, mas in casu não consegue exercer essa livre margem de apreciação, só há um sentido possível da decisão da Administração, então pode o juiz mais uma vez, à semelhança do caso anterior, proferir decisão de conteúdo determinado. Há uma redução da margem de livre decisão a zero na emissão de sentença, o ato devido é especificado e totalmente densificado. Não resta outra alternativa à Administração do que emitir o ato com o conteúdo determinado. Qual o fundamento para estas situações? O demandante tem direito a que a margem de livre decisão seja exercida corretamente pela Administração como o artigo 71º/2 do CPTA postula, deve na sentença indicar à Administração a forma correta de o fazer (pela negativa). Podem exigir do Tribunal que condene a Administração a tomar uma atuação correta, mas não a condenar na escolha de uma das atuações possíveis (lembrar o princípio geral do art.3º/1 CPTA, legalidade e não conveniência). Ora se a margem de livre decisão está reduzida a zero, então a posição jurídica do particular vê-se reforçada e pode como tal na sua pretensão exigir da Administração uma atuação de conteúdo estrito.

 A função normal da condenação da Administração à prática de ato legalmente devido é de alcance meramente negativo, ou seja apenas orienta a atuação devida pela Administração, dizendo quais as atuações vedadas. No entanto nos dois casos anteriormente referidos, há uma condenação de conteúdo positivo, condena-se a Administração ao ato concretamente devido e único que é devido. Não se questiona aqui a violação do princípio da independência, pois o juiz não se está a substituir à Administração, está com base no princípio da legalidade a determinar o ato legalmente devido, acautelando o interesse do particular. 

3) Quando o ato devido envolver a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa (a tal margem de livre decisão), mas não for possível determinar o conteúdo do ato, deve ser condenada à prática do ato. No entanto deve ser explicitado as vinculações a que a Administração está adstrita. Isto é, não sendo possível determinar o conteúdo do ato, atendendo ao controlo legal dos parâmetros de margem de livre apreciação e factualidade da situação concreta, deve o juiz apenas pronunciar-se do conteúdo vinculado, como que uma orientação ou delimitação da atuação devida pela Administração. Trata-se de um acertamento judicial que produz um efeito preclusivo sobre o subsequente reexercício do poder por parte da Administração.

4) O último cenário possível será aquele em que não parece haver qualquer tipo de vinculação quanto ao conteúdo do ato, apenas como referido anteriormente vinculação quanto à oportunidade para a prática do ato. Apenas se verifica o limiar mínimo de vinculação para poder ser tomada a decisão. Aqui o tribunal limita-se a condenar à Administração a reapreciar ou a decidir praticar o ato em causa.
 

Estes dois últimos vêm previstos também no artigo 71º/2 do CPTA. 

Como António Cadilha refere no seu artigo, os casos em que os parâmetros de controlo da margem de livre decisão, conjugados com a factualidade da situação concreta, que permitem a redução a zero dessa mesma margem decisória, são excecionais. E assim se compreende não é de ânimo de leve que o tribunal deve proceder a condenações à prática de atos legalmente devidos de conteúdo determinado/estrito, deve dar relevância aos princípios e normas que vinculam a atuação da Administração (que a delimitam) e ainda atendendo às circunstâncias do caso concreto verificar com devida ponderação se não existe espaço algum para uma decisão por parte da Administração de conteúdo diferente. Sob pena de ultrapassar a barreira que separa a função administrativa da função jurisdicional.

João Quintanilha Garrinhas 

Aluno nº 23437 

BIBLIOGRAFIA 

António Cadilha – Os poderes de pronúncia jurisdicionais na ação de condenação à prática de ato devido e os limites funcionais da justiça administrativa in Estudos em homenagem ao Prof.Doutor Sérvulo Correia, volume II, 2010 pag.161-223 
Mário Aroso de Almeida - Manual de Processo Administrativo, 2013 pag. 94-104

A Aceitação do Acto Administrativo

A Aceitação do Acto Administrativo

«Artigo 56.º

Aceitação do ato

1 – Não pode impugnar um ato administrativo com fundamento na sua mera anulabilidade quem o tenha aceitado, expressa ou tacitamente, depois de praticado.

2 – A aceitação tácita deriva da prática espontânea e sem reserva, de fato incompatível com a vontade de impugnar.

3 – A execução ou acatamento por funcionário ou agente nãos e considera aceitação tácita do ato executado ou acatado, salvo quando dependa da vontade daqueles a escolha da oportunidade da execução.»

O citado preceito do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) encontra-se inserido na subsecção II, do capítulo II, do título II, dedicada à legitimidade para a impugnação contenciosa de actos administrativos. Tal acontecia também na versão do CPTA anterior à reforma de 2015. Ainda antes, o Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo incluía no seu artigo 47.º semelhante norma em subsecção intitulada “Da legitimidade para recorrer”. Também o artigo 827.º do Código Administrativo regulava a aceitação do acto administrativo, situado entre os preceitos relativos à legitimidade activa e ao prazo de recurso[1]. Considerando que este pressuposto processual negativo não se deve reconduzir à legitimidade, Vasco Pereira da Silva entende este «tratamento “algo deslocado”» como um reflexo dos “traumas da infância difícil” por que atravessou o Contencioso Administrativo. A ideia clássica de que os particulares não eram titulares de direitos subjectivos perante a Administração levava a que a aceitação do acto administrativo fosse tratada no âmbito da legitimidade processual, definindo-se esta como um mero interesse do particular, até porque, por isso mesmo, não era autonomizado o interesse em agir como pressuposto processual[2].

Este pressuposto assume também relevância, com um tratamento semelhante, no procedimento administrativo, surgindo regulado no n.º 2 do artigo 186.º do novo Código do Procedimento Administrativo (CPA), sob a epígrafe “Legitimidade”. Aqui, a verificação deste pressuposto preclude o acesso à impugnação administrativa.

Paralelamente, no processo civil dispõe o artigo 632.º, n.º 2 do Código de 2013 (CPC) que “Não pode recorrer quem tiver aceitado a decisão depois de proferida.” Para além de aplicável aos recursos jurisdicionais no contencioso administrativo, ex vi artigo 140.º, n.º 3 do CPTA, terá sido esta limitação ao recurso das decisões judiciais a estar na origem dos citados preceitos de direito administrativo[3].

A aceitação do acto administrativo encontra o seu fundamento nos princípios constitucionais da segurança jurídica e da boa fé, que prevalecem no confronto com o princípio da legalidade e a liberdade de acesso ao Direito e à justiça.

O contra-fundamento[4] “princípio da legalidade” (artigos 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa – CRP – e 3.º do CPA) assume aqui um sentido negativo, ou seja, “são proscritas actuações administrativas que contrariem a lei”[5], prevalecendo esta sobre as primeiras. Daqui decorre, em princípio, a invalidade do acto que contrarie a lei, o que fundamenta o recurso aos mecanismos jurisdicionais de modo a suprir a ilegalidade do acto[6]. No entanto, a necessidade de certeza e segurança jurídica decorrente do princípio do Estado de Direito Democrático, consagrado no artigo 2.º da CRP, exige a estabilização dos efeitos dos actos administrativos que, aqui, assenta numa atitude do particular, e que justifica também pretensões de economia processual[7].

Por sua vez, a tutela jurisdicional efectiva especialmente consagrada no n.º 4 do artigo 268.º da CRP enquanto garantia dos administrados, surge limitada pela tutela da confiança, uma das concretizações do princípio da boa fé (artigos 266.º, n.º 2 da CRP e 10.º, n.º 2 do CPA), que proíbe o venire contra factum proprium. Esta forma de abuso de direito traduzir-se-ia, neste caso, no exercício, pelo particular, do direito de impugnação em contradição e incompatível com o comportamento anterior de aceitação do acto administrativo[8]. Como frisa José Vieira de Andrade, o “acesso aos tribunais administrativos só é assegurado pela Constituição aos particulares na medida em que estes sejam sujeitos de direitos ou interesses legalmente protegidos e não a qualquer titular de interesse directo, pessoal e legítimo na anulação do acto que tenha legalmente direito de recurso”, admitindo-se a compressão deste direito pela sua ponderação com outros princípios constitucionais[9].

A nossa doutrina tem entendido a aceitação do acto administrativo como “uma manifestação de vontade que traduziria o acordo, expresso ou tácito, com um acto administrativo (definitivo e executório) já praticado, que impediria o aceitante, se a aceitação fosse livre, de recorrer desse acto”[10]. De acordo com Rui Machete, aproximando-se da doutrina italiana, esta manifestação de vontade dá-se sob a forma de declaração negocial, com efeitos substantivos, nomeadamente a extinção do direito de impugnar, e, como consequência, processuais, precludindo-se essa possibilidade de impugnação do acto administrativo[11]. Por seu lado, Vieira de Andrade, concordando que a aceitação do acto administrativo não manifesta “a aceitação da legitimidade substancial do acto nem a sua convalidação”[12], rejeita a existência de uma renúncia à posição jurídica substantiva, pois o que existe é um mero acto jurídico do qual decorre o efeito de perda do direito, por imposição da lei, atendendo à atitude do particular que se conforma com os efeitos desfavoráveis do acto[13].

Associada a esta discussão, mantém-se a divergência quanto à natureza processual deste pressuposto. Como já acima se referiu, Vasco Pereira da Silva, tal como Vieira de Andrade, rejeitam o tratamento da aceitação como uma dimensão da legitimidade activa, considerando que a inserção sistemática da figura no CPTA decorre das teorias objectivistas já ultrapassadas. Assim, cabe determinar se estamos perante um pressuposto processual autónomo ou uma questão de interesse processual em agir. A favor da autonomia desta figura, Vieira de Andrade considera que a incompatibilidade da conduta do particular com a vontade de recorrer deve “ser apreciada normativamente, isto é, em função da «inadmissibilidade» valorativa do recurso”, cabendo ao juiz averiguar objectivamente essa compatibilidade ou falta dela[14], posição a que adere Sandra Lopes Luís. Já Vasco Pereira da Silva não considera existir vantagens na autonomização desta figura, reconduzindo-a ao interesse em agir, em termos semelhantes ao processo civil, uma vez que o particular, ao aceitar o acto, demonstra perda de interesse em agir contenciosamente contra a administração. Assim, deve o juiz aferir do comportamento do administrado ao abrigo desse pressuposto processual. De qualquer modo, por força do direito fundamental de acesso à justiça (artigo 268.º, n.º 4 da CRP) não fica vedada a revogação da aceitação[15].

Por outro lado, em Portugal, a doutrina e a jurisprudência maioritárias consagram a aceitação do acto administrativo como um pressuposto negativo de legitimidade. Nomeadamente, Rui Machete sustenta, como referido supra, o cariz negocial da declaração aceitação com efeitos substantivos que implicam renúncia ao direito ou interesse legítimo que conferiria legitimidade para a impugnação. Todavia, este argumento será de rejeitar, pois, de acordo com a tese do acto jurídico, é a lei que estabelece a perda da faculdade de impugnar, sem ter em conta a vontade do particular. Também o argumento sistemático em que se apoia esta doutrina (a inserção da aceitação do acto administrativo na subsecção relativa à legitimidade para a impugnação) parece ser afastado pelo crescente pendor subjectivista do contencioso administrativo.

Tomando posição nesta querela, não cremos que se possa considerar existir uma efectiva perda do interesse em agir com a aceitação do acto administrativo, na medida em que este se dirige, geralmente, a actos desfavoráveis ao aceitante. Por isso, não se poderá negar a utilidade da impugnação judicial pelo indivíduo. Deste modo, como vem defendendo alguma jurisprudência recente, “a aceitação tácita do acto administrativo é um pressuposto processual autónomo que implica a impossibilidade de impugnação ou a ilegitimidade superveniente, consoante a aceitação ocorra após a prática do acto, mas antes da propositura da acção, ou já na pendência desta”[16].

David Ribeirinho Alves
Aluno n.º 22444

Bibliografia:

Almeida, Mário Aroso de

¾    Manual de Processo Administrativo, 2013, Almedina, Coimbra.

Almeida, Mário Aroso de/Cadilha, Carlos Alberto Fernandes

¾    Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, Almedina, Coimbra.

Amaral, Diogo Freitas do

¾    Curso de Direito Administrativo, Volume II, 2.ª edição, 2011, Almedina, Coimbra.

Andrade, José Carlos Vieira de

¾    “A Aceitação do Acto Administrativo”, in Boletim da Faculdade de Direito – Volume Comemorativo, 2003, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra, pp. 907 a 934;

¾    A Justiça Administrativa (Lições), 4.ª edição, 2003, Almedina, Coimbra.

Cordeiro, António Menezes

¾    Da boa fé no Direito civil, 1984, Almedina, Coimbra.

Luís, Sandra Lopes

¾    A Aceitação do Acto Administrativo – Conceito, Fundamentos e Efeitos, 2004, Lisboa.

Sousa, Marcelo Rebelo de/Matos, André Salgado de

¾    Direito Administrativo Geral – Introdução e princípios fundamentais, Tomo I, 3.ª edição, 2008, Publicações Dom Quixote, Lisboa.

Silva, Vasco Pereira da

¾    O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª edição, 2009, Almedina, Coimbra.

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[1] Andrade, José Carlos Vieira de, “A Aceitação do Acto Administrativo”, in Boletim da Faculdade de Direito – Volume Comemorativo, 2003, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra, p. 907 (nota 1), e Luís, Sandra Lopes, A Aceitação do Acto Administrativo – Conceito, Fundamentos e Efeitos, 2004, Lisboa, p. 127.

[2] Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª ed., 2009, Almedina, Coimbra, pp. 260 a 262 e 373.

[3] Andrade, José Carlos Vieira de, op, cit,, 2003, p. 908 e Almeida, Mário Aroso de/Cadilha, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, Almedina, Coimbra, p. 286.

[4] Expressão utilizada por Luís, Sandra Lopes, op. cit., p. 132.

[5] Sousa, Marcelo Rebelo de/Matos, André Salgado de, Direito Administrativo Geral – Introdução e princípios fundamentais, Tomo I, 3.ª edição, 2008, Publicações Dom Quixote, Lisboa, p. 163.

[6] Ibid., p. 165.

[7] Andrade, José Carlos Vieira de, op, cit,, 2003, pp. 922 a 923; Justiça Administrativa (Lições), 2003, p. 261 e Luís, Sandra Lopes, op. cit., 2004, Lisboa, pp. 141 a 142.

[8] Amaral, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 2.ª edição, 2011, Almedina, Coimbra, pp. 148 a 150 e Cordeiro, António Menezes, Da boa fé no Direito civil, 1984, Almedina, Coimbra, pp. 742 e ss..

[9] Andrade, José Carlos Vieira de, “A Aceitação do Acto Administrativo”, in Boletim da Faculdade de Direito – Volume Comemorativo, 2003, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra, pp. 931 a 932.

[10] Ibid., p. 909.

[11] Machete, Rui, “Sanação (do acto administrativo inválido) ”, in Dicionário Jurídico da Administração Pública, Volume VII, 1996, Coimbra Editora, Coimbra, pp. 336 e ss..

[12] Contra este entendimento vai a concepção de Marcello Caetano, segundo a qual da aceitação do acto administrativo decorre o saneamento da anulabilidade do acto quanto ao aceitante, afectando-se a sua legitimidade para o impugnar; Caetano, Marcello, Manual de Direito Administrativo, 1991, Almedina, Coimbra, Volume I, 9.ª edição, p. 534 e Volume II, 8.ª edição, p. 1248.

[13] Andrade, José Carlos Vieira de, Justiça Administrativa (Lições), 2003, pp. 260 e 261.

[14] Ibid..

[15] Silva, Vasco Pereira da, op. cit., p. 374.

[16] Ac. do TCA Sul de 04/03/2010 (António Vasconcelos), processo n.º 02745/07. No mesmo sentido, Ac. do TCA Sul de 25/11/2011 (Clara Rodrigues), processo n.º 08219/11.

Processos em Massa ou Seleção de processos com andamento prioritário – Breve análise ao novo artigo 48º do CPTA

1. Introdução

A figura dos Processos em Massa encontra-se hoje prevista no artigo 48º do CPTA. Esta norma, apesar de recente no ordenamento português, foi uma das que sofreu uma maior reforma com o novo CPTA.

Esta figura tem a sua inspiração no ordenamento jurídico Espanhol, na reforma do contencioso administrativo em Espanha, concretizada em 1998 através da Ley de la jurisdicción Contencioso-Administrativa e pela Ley 37/2011, de 10 de Octubre.

O direito administrativo é uma área de direito onde existe, cada vez mais, um aumento da complexidade e do número de processos que envolvem uma maior quantidade de envolvidos, além de se caracterizar pelo relacionamento duradouro entre a administração e os particulares. Conforme o Professor Vasco Pereira Silva chama atenção, as escolhas da administração envolvem muitos interesses e muitas pessoas, pelo que é normal a existência de processos em massa em Contencioso Administrativo.

Dito isto, cabe clarificar o que são Processos em Massa, estes permitem que face a um número significativo de processos com semelhanças suficientes, se possa selecionar um deles (Processo-Modelo ou Processo-Piloto), ficando os demais suspensos, a aguardar a decisão judicial quanto ao que avançou. O processo selecionado passa a ser tratado como urgente (art.º 48, nº 8 do CPTA) e, uma vez tomada a decisão judicial quanto aos que avançaram, devem os autores nos processos suspensos adotar uma conduta, optando pelas alternativas concedidas no numero 9 do artigo 48º.

2. Requisitos para aplicação do Mecanismo

a) Numero Mínimo de Pendências

Dispõe o artigo 48, nº 1 do CPTA que a aplicação destes Processos em Massa pode ocorrer em duas situações:

-Mais de 10 Processos reportados a diferentes pronuncias da mesma entidade administrativa, respeitantes à mesma relação jurídica material;

ou

-Mais de 10 processos reportados a diferentes pronuncias da mesma entidade administrativa, respeitantes diferentes relações jurídicas materiais coexistentes em paralelo, mas suscetíveis de ser decididas com base na aplicação das mesmas normas a idênticas situações de facto.

Nestes casos, o presidente do tribunal deve determinar o andamento de apenas um dos processos e a suspensão dos demais que aguardaram a decisão do primeiro, havendo posteriormente a extensão da decisão para estes.

No antigo CPTA, exigia-se a existência de mais de 20 processos em moldes semelhantes ao atual. Este número de processos necessários para aplicação da figura em análise foi alvo de controvérsia, pois revelava-se excessivo, limitando a aplicação do Processo em Massa pelos tribunais. A crítica que se instalou a este requisito numérico surtiu efeito sendo diminuído para 10 o número de processos necessários, podendo assim ser mais frequente a presença desta figura nos tribunais portugueses.

Uma outra questão que pairava na doutrina portuguesa referia-se à exigência, ou não, de que os processos estivessem pendentes no mesmo tribunal administrativo ou se, pelo contrário, era suficiente a pendência no conjunto dos tribunais administrativos nacionais. Wladimir Brito entendia que a solução legalmente consagrada exigia a pendência no mesmo tribunal administrativo por falta de norma reguladora de conflitos que permitisse o entendimento contrário. Em sentido oposto, João Tiago Silveira, entendia que, através de uma interpretação extensiva do preceito, fundada no fim prosseguido pelo instituto, os processos exigidos podiam estar pendentes em tribunais diferentes da jurisdição administrativa. Porém, esta querela doutrinária ficou resolvida com o novo nº 7 do art.º 48 do CPTA, este artigo vem fixar que, em caso de processos existentes em diferentes tribunais, a aplicação deste regime é determinada pelo Presidente do Supremo Tribunal Administrativo, a quem competente estabelecer qual ou quais os processos que devem ter andamento, oficiosamente ou mediante proposta dos presidentes dos tribunais envolvidos.

b) Diferentes Pronúncias da Mesma Entidade Administrativa

Como sabemos uma entidade administrativa é qualquer pessoa coletiva de direito público, com competência para a prática de atos de autoridade.

Neste requisito, o legislador pretendeu alargar o âmbito do mecanismo, sendo aplicável desde que os atos sejam emitidos pela mesma entidade administrativa, independentemente do órgão responsável pela mesma emissão. Assim, é concebível a agregação de atos de diferentes órgãos da mesma entidade administrativa. Revela-se suficiente a existência da mesma relação jurídica material ou a suscetibilidade de decisão com base na aplicação das mesmas normas jurídicas a idênticas situações 

de facto.

c) Mesma relação jurídica material

Entende-se por relação jurídica material a ordenação de dois ou mais sujeitos jurídicos em relação a outros através da atribuição de poderes e deveres, isto é, de posições jurídicas ativas e passivas. Assim, a mesma relação jurídica material é aquela em que encontramos os mesmos tipos de poderes ou restrições conferidas aos particulares perante a administração pública.    

d) Suscetibilidade de ser decidido com base na aplicação das mesmas normas a idênticas situações de facto

Este critério abrange relações jurídicas materiais que contendo diferentes porções de direitos e deveres dos particulares e da administração, ainda assim, determinam a aplicação das mesmas normas jurídicas para uma situação de facto.

e) Audiência das partes

O nº1 do artigo 48 do CPTA determina ainda que o juiz tem de ouvir as partes antes de proceder ao regime do Processo em Massa. Esta audição das partes incide em dois aspetos, por um lado, acerca da conveniência da aplicação do mecanismo dos processos em massa, e por outro, sobre o processo ou processos que deverão ser escolhidos para avançar. Apesar do artigo não referir o prazo para a audição das partes, seguimos a opinião de João Tiago Silveira em aplicar o prazo de 10 dias do art.º 

29º do CPTA.

3. Tramitação

O antigo nº 4 do artº 48 do CPTA não era concreto quando determinava a aplicação dos prazos dos processos urgentes, visto que existem prazos diferentes para cada tipo de processo urgente. Wladimir Brito entendia assim que a urgência dos processos em massas era relativa, correm os prazos gerais, excluindo assim a aplicação dos prazos do contencioso eleitoral e dos dois tipos de intimações previstas no Código – ART. 99.º, 107.º, 110.º, que seriam de 5 ou 10 dias respetivamente. Assim, o Autor defende que o prazo que se devia aplicar era o do contencioso pré-contratual. Todavia o novo CPTA veio solucionar também esta dificuldade, referindo o nº8 que são aplicáveis os prazos constantes do art.º 36, nº 4 do CPTA para processos urgentes, isto é, metade do prazo fixado para a ação administrativa.

Após a decisão para os processos escolhidos esta é notificada às partes nos processos suspensos, sendo que os autores dos mesmos podem dentro do prazo de 30 dias desistir do pedido ou recorrer da sentença proferida. No primeiro caso, da desistência do pedido, é compreensível esta opção do autor quando a sentença proferida para o processo escolhido não lhe for favorável e o seu processo não apresente quaisquer especificidades que permitam prever uma decisão diferente, para além de, desse modo, evitar o agravamento das custas processuais. Segundo Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, seria este o resultado se o autor se abstivesse de qualquer conduta, decorridos os trinta dias.

No caso de recorrer da sentença proferida, caso haja provimento, os efeitos produzem-se apenas na esfera jurídica do recorrente.

Devemos realçar o facto da reforma do novo CPTA ter eliminado as alíneas b) e c) do antigo nº 5 do artigo 48º, isto é, podia o autor requerer ao tribunal a extensão ao seu caso dos efeitos da sentença proferida, deduzindo qualquer das pretensões enunciadas no art.º 176.º/3, 4 e 5 CPTA ou requerer a continuação do seu próprio processo. Relativamente à primeira opção é perfeitamente aceitável a sua eliminação, visto que, atualmente, a decisão da sentença produz efeito automático nos processos suspensos devendo existir apenas a notificação das partes dos mesmos (artigo 48, nº 9 do CPTA), não sendo necessário o requerimento de extensão da sentença proferida aos outros processos. Quanto à antiga alínea b), a sua extinção é legítima, visto que dificilmente o autor poderá obter uma sentença diferente sem alterar ou acrescentar qualquer facto ao processo, sendo previsivelmente mais favorável recorrer da decisão para tribunal de instância diferente.

4. Considerações finais

A reforma do CPTA procedeu a profundas alterações do regime dos Processos em Massa. A figura processual em estudo, apesar de importante, acabou por ser raramente aplicada, devido aos seus excessivos requisitos, o que com o novo CPTA deixou de se verificar. Desde logo, a diminuição do número de processos necessários facilitou a aplicação do regime. A par deste aspeto, a alteração da expressão “o presidente do tribunal pode determinar” para “o presidente do tribunal deve determinar”, revela a vontade do legislador em incentivar o uso de regime, de forma a tornar o processo mais célere e promover a igualdade das decisões dos tribunais para casos semelhantes.

No entanto, a par deste incentivo e facilitação em aplicar o regime dos Processos em Massa, o legislador atribui às partes meios para se protegerem deste regime quando não lhes for conforme. Por um lado, o nº 3 contém uma exigência de segurança e justiça, indicando que a escolha do processo modelo deve garantir que nele se discutem todos os aspetos de facto e de Direito. Trata-se, assim, de uma norma garantia que evita a discricionariedade dos tribunais na aplicação desta figura. Por outro lado, o nº 5 permite às partes recorrem, no prazo de 15 dias, da decisão de suspensão de tramitação ou de apensação de processos.

Desta forma, com o novo CPTA o legislador procurou facilitar o uso desta figura e diminuir as dificuldades da tramitação no processo, protegendo em simultâneo as partes dos processos suspensos, fornecendo uma variedade de formas de atuação e de prossecução dos seus direitos. Tudo isto sem abdicar do principal objetivo do artigo 48º do CPTA, que tem no seu escopo a celeridade dos processos e a solução através de uma decisão rápida e bem fundamentada e, como chama atenção o Professor Freitas do Amaral, “assegurar que a decisão que venha a ser proferida venha a ser assumida por todos ”, de forma a garantir a igualdade e segurança jurídica dos processos semelhantes, evitando sentenças dispares e injustas.

Talvez em resultado de toda esta reforma a própria epígrafe do artigo 48º do CPTA foi alterada de “Processos em Massa” para “Seleção de processos com andamento prioritário”, o que, em nossa análise, pretende nada mais que representar a procura do legislador em aumentar o número de casos em que este regime pode e deve ser aplicado.

Bibliografia

Almeida, Mário Aroso de, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 3ª Ed. 2010

Amaral, Freitas do, Direito Administrativo, Volume III, Lisboa, 1989

Andrade, Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 12ª Edição, 2012

Brito, Wladimir , Direito processual administrativo : lições , Associação de Estudantes de Direito da Universidade do Minho, 2004.Farinho, Domingos Soares, Os Processos em Massa no Novo Contencioso Administrativo

Oliveira, Mário Esteves de, e Oliveira, Rodrigo Esteves de, Código de Processo nos Tribunais Administrativos: Anotado, Vol. 1, Almedina, 2006

Silva, Vasco Pereira da, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Almedina, Coimbra, 2003

Silveira, João Tiago Valente Almeida da, O mecanismo dos processos em massa no contencioso administrativo in estudos em homenagem ao Professor Doutor Jorge Miranda, Volume 4º, Coimbra, 2012

Ricardo Stoffel Costa

Nº 23345

Despacho Saneador

Despacho Saneador by Nicolle Barbetti

A garantia da tutela jurisdicional efetiva

A garantia da tutela jurisdicional efetiva

   No que toca à determinação dos momentos normativos que integram a garantia de uma tutela judicial efetiva dos direitos dos cidadãos, aparenta haver um consenso doutrinal.
   Relativamente a esse propósito, costumam-se destacar, de forma sequencial, primeiro o direito de acesso ao direito e aos tribunais, depois, o direito a obter uma decisão judicial em prazo razoável e mediante processo equitativo, por fim, o direito à efetividade das sentenças proferidas.
  A Constituição portuguesa consagra, em termos amplos, o direito de acesso aos tribunais no art.º. 20º.
   Este garante, em geral, aos cidadãos o direito de acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, bem como os direitos à informação e consulta jurídica e ao patrocínio judiciário (nºs 1 e 2).
   Pode-se então falar numa incorporação destes direitos, num direito geral à proteção jurídica, que constitui assim um direito-garantia dos cidadãos.
   Além disso, ergue-se a questão de saber se o direito à proteção judicial implica um direito à reapreciação das decisões judiciais, isto é, o direito a ter, pelo menos, um duplo grau de jurisdição. A maioria da doutrina inclina-se no sentido em que a Constituição não assegura um tal direito, a não ser quiçá quando estejam em causa decisões que afetem diretamente direitos, liberdades e garantias, conferindo ao legislador algum espaço para conformação do sistema de recursos.
   Relativamente ao contencioso administrativo, existem duas disposições destinadas a garantir a tutela jurisdicional. Assim, o nº 4 do art.º 268º garante a existência de meios processuais para reconhecimento de direitos ou interesses, impugnação de atos administrativos, determinação da prática de atos devidos e a existência de medidas cautelares adequadas.
   Tal como o art. 20º, o nº4 do art. 268º, garante a possibilidade de o cidadão apelar para uma decisão jurisdicional acerca de uma questão que o oponha à Administração. No entanto, não é suficiente que a lei assegure essa possibilidade, há que garantir os meios necessários para que a garantia em causa seja efetiva. De facto, de nada vale que a lei antecipe a possibilidade de recurso contencioso de um facto administrativo se, por exemplo, os pressupostos de recorribilidade dos mesmos forem de tal forma apertados que inibam a possibilidade de recurso na grande maioria das situações em que o particular se tenha lesado pela Administração. A necessidade de criar as condições necessárias para que o cidadão possa obter uma decisão jurisdicional resulta do Principio da Tutela Judicial Efetiva, que se deve considerar consagrado nas disposições mencionadas.
   Por sua vez, o nº 4 do art. 268º reflete, quanto ao contencioso administrativo, uma das garantias que resultaria já do princípio mencionado. Assim, existirá sempre um meio contencioso apto a satisfazer as pretensões do administrado.
   Consequentemente, o tribunal administrativo não poderá declarar-se incompetente em dada matéria quando, por exemplo, não exista ato administrativo de que se possa recorrer.

   Em jeito de conclusão, poder-se-á dizer que a nossa Constituição acolhe o Princípio da Tutela Judicial Efetiva nos seus arts. 20º e 268º nº4, uma vez que as garantia aí consagradas nada significam se não forem criadas condições para que possam operar.

Bibliografia:

JOSÉ VIERA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 12ªEdição, 2013, Almedina, p.146- 150.

JOÃO TIAGO V. A. DA SILVEIRA, O Princípio Da Tutela Jurisdicional Efetiva E As Tendências Cautelares Não Especificadas No Contencioso Administrativo

Trabalho elaborado por:

João Miguel Brás Barão

Nº 22634

Subturma 9, 4º Ano

A intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias e a nova tutela ambiental.

No nosso último trabalho procuramos aprofundar uma das várias vertentes no contencioso urgente.

Na presente exposição pretendemos abordar uma outra tutela urgente.

Assim, o art.º 36º do Código de Procedimento dos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), entende existir a necessidade de obter com urgência, uma decisão sobre o mérito da causa nos seguintes casos, a saber:
• Contencioso eleitoral;

 • Contencioso pré-contratual;

• Intimação para prestação de informações, consulta de documentos ou passagem de certidões;

• Intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias;



 Dos casos mencionados supra, o que nos interessa para efeitos de estudo neste trabalho é a intimação para a defesa de direitos, liberdades e garantias que se encontra regulado nos arts 109º a 111º.

A presente exposição tem como principal objectivo analisar este processo urgente, apurar em que medida se distância do procedimento cautelar e de que forma a nova tutela ambiental se pode integrar neste âmbito.

 Nos arts. º 1º e 2º da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP) proclama-se que a República Portuguesa é um Estado de Direito democrático, onde a dignidade da pessoa humana, o respeito e a garantia de efectivação dos direitos e liberdades fundamentais desempenham um papel fulcral.

 O objecto da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, integra-se neste âmbito de protecção sendo a mesma caracterizada pela conduta positiva ou negativa da Administração ou de particulares, designadamente de outras entidades que exercem poderes de autoridade, como por exemplo os concessionários (excluindo-se, porém, o uso desta intimação contra actos legislativos ou decisões judiciais).

 Esta conduta lesiva pode já se ter verificado ou ser potencial (cf. art.º 109º CPTA nº1 e 2). O CPTA, não opera qualquer tipo de distinção entre os direitos previstos nos vários capítulos do Título II da CRP, desta forma, e não obstante o nº 5 do artigo 20º da CRP, o legislador constitucional parece apenas impor ao legislador ordinário a instituição de processos judiciais céleres e prioritários relativamente aos << direitos liberdades e garantias pessoais>>.

 Tendo em conta o mencionado sub Júdice, SOFIA DAVID, considera assim, que dentro do objecto da intimação previsto no art.º 109º do CPTA, cabem todos os direitos liberdades e garantias do Título II da CRP e ainda os direitos de natureza análoga por força do art.º 17º da CRP.
 Este é um aspecto que iremos procurar aprofundar ao longo do nosso trabalho, apurando, assim quão abrangente pode ser o objecto de intimação previsto no artº 109 CPTA.

 Para que seja possível proceder à análise do regime das intimações e fazer a sua contraposição em relação ao procedimento cautelar convém, primeiramente, ter presente alguns casos em que se mostra indispensável esta figura.
  O caso paradigmático é o caso da negação da necessária autorização administrativa para a realização de uma manifestação organizada, em data muito próxima por ocasião da deslocação de dada personalidade a Portugal (art.º 45º da CRP).

 Outro exemplo relevante prende-se com a necessidade de um particular ter de fazer uma viagem em data próxima para se submeter a uma operação cirúrgica urgente (art.º 44º, nº2º da CRP que consagra o direito de deslocação e ainda o artigo 64º que consagra o direito à saúde).

Quanto ao regime jurídico deste tipo de processo urgente, afigura-se necessária a análise de certos pressupostos e a consequente marcha do processo.
 Através desta intimação pede-se ao juiz que tome uma decisão de mérito e imponha à administração ou a particulares a adopção de uma conduta, que assegure o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade e garantia.
Uma vez dirigidas contra a administração esta conduta, tanto pode ser um acto administrativo como uma conduta material.

Compete-nos ainda atentar ao art.º 109º do CPTA, e é através de uma leitura atenta deste preceito  que nos é possível retirar os pressupostos específicos desta intimação.

Desta forma, os pressupostos serão a indispensabilidade e urgência na decretação da intimação bem como a impossibilidade ou insuficiência da decretação de uma medida cautelar. O preenchimento destes pressupostos encontra-se ao critério do tribunal, que beneficia de um certo nível discricionariedade.

Juntamente com a petição inicial deve ainda ser fornecido ao tribunal, prova sumária da verificação destes pressupostos SOFIA DAVID, considera que o que está em causa é a tutela jurisdicional efectiva de direitos, liberdades e garantias, devendo a interpretação destes conceitos indeterminados ser feita da maneira mais ampla possível para que seja plenamente garantida a efectividade do conteúdo destes direitos (artigos 20º, nº5 e 268ºnº4 da CRP).

Com a reforma de 2015, é inegável a preocupação, por parte do legislador, na criação deste meio processual, em tornar o mesmo mais flexível consoante a urgência do caso.

 MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, por sua vez, neste âmbito opera uma distinção categorizando quatro possibilidades distintas:

• O modelo normal corresponde aos processos que se caracterizam por uma urgência e complexidade normais.

• O modelo mais lento do que o normal corresponde aos processos de urgência normal, mas que revestem grande complexidade.

 • O modelo mais rápido do que o normal corresponde aos processos de especial urgência.

 • O modelo ultra-rápido corresponde a processos de extrema urgência e a sua tramitação pode resumir-se a realização em 48 horas de uma audiência oral nos termos da qual o juiz decide de imediato.

No que se refere à distinção entre a intimação e procedimentos cautelares, SOFIA DAVID, considera que nos primeiros está em causa um processo autónomo, que implica a emissão de uma decisão definitiva que antecipa o mérito de uma questão no âmbito de uma relação jurídica controvertida que forma caso julgado material.
Primeiramente há que ter em conta que é a própria natureza cautelar da intimação para a adopção ou abstenção de uma conduta por parte da administração ou de um particular que permite distinguir este meio de tutela das intimações. Apesar de ambos terem como fim combater a morosidade da justiça, tutelam realidades diferentes.
O que se visa nas providências cautelares é proteger uma especial situação de urgência: aquela que é objecto de uma causa a resolver num processo principal porque a urgência característica das providências cautelares esta relacionada com a perda do objecto sobre que incide o processo principal e cuja sentença poderá tornar-se inútil.

Assim e na esteira de VIEIRA DE ANDRADE, podemos concluir que os processos cautelares visam especificamente garantir o tempo necessário para fazer justiça.
As características deste processo são: a instrumentalidade (ao depender da acção principal), a provisoriedade (visto que o mesmo não traz uma resolução definitiva para o litígio) e a sumariedade que se concretiza numa cognição sumaria da situação de facto e de direito.

Podemos assim concluir que a intimação para a protecção de direitos liberdades e garantias é um processo autónomo que “satisfaz de imediato o interesse da parte” que se baseia numa cognição suficiente dos factos e do direito e que forma caso julgado material. Enquanto que a providencia cautelar de intimação para a adopção ou abstenção de uma conduta por parte da administração é um processo instrumental, acessório em relação ao processo principal e ainda provisório. Por fim baseia-se numa cognição sumária pois o juiz fundamenta a sua decisão num juízo de probabilidade quanto a existência do direito alegado.
 No que concerne à prova, exige-se prova plena ou máxima, logo exige-se que se esteja perante uma situação de maior certeza do que a exigida para as intimações.

 Podemos assim concluir que o legislador quis com a criação deste meio processual urgente tutelar todas as situações que devido a sua urgência não se compadecessem com uma mera providência cautelar e que não estivessem em causa direitos, liberdades e garantias.

 Por fim, e tal como nos propusemos ad initium, cumpre ainda apurar pela possibilidade de, a intimação para protecção de direitos liberdades e garantias poder ou não servir como instrumento de tutela do ambiente. A resposta a esta questão, revela-se extremamente importante num contexto de combate à negligência tutelar ambiental, visto que poderá condicionar de forma muito significativa o âmbito do próprio processo de intimação.

 A doutrina tem entendido que a intimação para protecção de direitos liberdades e garantias se deve aplicar também aos direitos análogos, pelo menos àqueles que constam do texto constitucional.

 Ora, o ambiente encontra-se consagrado na CRP enquanto direito fundamental de todos os cidadãos (Art.º 66º CRP) e este direito fundamental, apesar de previsto no Título III da Parte I da Constituição, tem sido entendido pela doutrina como um direito que conjuga algumas facetas típicas de um verdadeiro direito económico, social e cultural, com outras vertentes ou dimensões que devem ser consideradas análogas a direitos, liberdades e garantias.

TIAGO ANTUNES, por sua vez, conclui que no que se refere à protecção jurisdicional do ambiente, parece que, pelo menos aquelas dimensões do direito fundamental que possam qualificar-se como análogas a direitos, liberdades e garantias, poderão em abstracto- ser tuteladas por via do processo urgente de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias.
 A tutela cautelar, estando em causa a protecção do ambiente, cuja lesão, caso se verifique, poderá ser irreversível é absolutamente necessário actuar de forma preventiva para evitar que os danos se cheguem sequer a produzir.
 Todavia, nem sempre será possível recorrer a um processo principal urgente que decida imediatamente e em termos definitivos uma determinada controvérsia, todavia e independentemente do mesmo não podemos dispensar uma tutela urgente num domínio tão sensível como o da protecção do meio ambiente.

Desta forma, é possível compreender que o ambiente  e a sua tutela é um mundo em mutação que necessita da máxima preocupação e cuidado devido à sua sensibilidade.
Apela-mos assim, à abertura da intimação de protecção de direitos liberdades e garantias de forma a que integre a tutela ambiental o mais geral possível.



 Bibliografia: DAVID, Sofia; Das Intimaçoes,2005
AROSO DE ALMEIDA, Mário; Manual De Processo Administrativo,2014
VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos; A Justiça Administrativa,12ºediçao,2012
ANTUNES, Tiago; Pelos caminhos Jurídicos do Ambiente; Verdes Textos I


 Margarida Gonçalves
 Aluna nº 22803