No que diz respeito à mais recente alteração do âmbito da
jurisdição administrativa, através do Decreto-Lei nº 214-G/2015, o qual procede
à décima primeira alteração ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais
(ETAF), sendo assim esta revisão constitui uma alteração à justiça
administrativa deixada pela reforma de 2002. A nível material estas alterações
podem ser observadas com o novo art.4º ETAF, o qual consagra o âmbito da
jurisdição dos Tribunais Administrativos e Fiscais. Contudo antes de se
proceder à análise detalhada da alteração deste último artigo importa fazer uma
breve ressalva sobre a alteração ao art.1º ETAF e a sua ligação com a
sistemática do novo art.4ºETAF, clarificando-se os termos da relação entre os
dois artigos, ora o novo art.1º ETAF deixa de reproduzir o critério
constitucional, nomeadamente o previsto no art.212º/3 da Constituição da
República Portuguesa, perdendo o seu caracter de cláusula geral e passa a
remeter directamente para o art.4º ETAF, o objectivo foi tornar mais claro,
abrangente e eficaz a delimitação do legislador na esfera de competências dos
Tribunais Administrativos e Fiscais, com referencia ao critérios
constitucionais, previstos no novo art.1º/2 ETAF, nomeadamente o critério
constitucional da relação jurídica administrativa do art.212º/3 CRP, que se
trata de um critério tendencial e não absoluto visto que podem existir desvios
pontuais, aliás como se irá verificar em algumas alíneas doa rt.4º/1 ETAF.
O art.4º ETAF, basicamente delimita os casos que são da competência
dos Tribunais Administrativos e Fiscais, portanto este Tribunais julgam os
litígios previstos neste artigo. Ora falando da alteração da competências da
jurisdição administrativa, esta explica-se com o facto de algumas das novidades
corresponderem a uma sequencia ou mesmo evolução da reforma de 2002, por
constituírem em alguns casos a objectivação de posições doutrinais e jurisprudências
generalizadamente consensuais, sendo o atr.4º significativamente alterado, a
começar pela supressão do advérbio “nomeadamente” o que significa que à
primeira vista este artigo deixava de ter um critério não taxativo, no entanto
a introdução da nova alínea o) do nº1 do art.4º ETAF, convoca as “relações
jurídicas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas na alíneas
anteriores”, consagrando assim a continuidade de um elenco aberto, não sendo um
alteração significativa, uma vez que continua a ser não taxativo.
De seguida cumpre analisar em pormenor as alíneas do
art.4º/1 ETAF e identificar as suas principais alterações e quais as suas
consequências, de salientar que esta nova alteração acrescentou duas alíneas ao
último artigo em relação às existentes aprovadas pelas Lei 13/2002 de 19 de
Fevereiro, sendo que tinha treze alíneas e agora com a alteração em estudo
passou a ter quinze alíneas.
Começando pela primeira alínea, consequentemente a a),
verifica-se que o legislador manteve a referência à “tutela de direitos
fundamentais e interesses legalmente protegidos”, no entanto a segunda pare do
artigo parece ter uma intenção de tornar a sua aplicação mais generalizada uma
vez que na versão de 2002 se fazia referencia expressa aos “particulares
directamente fundados” e “actos jurídicos praticados (…) ao abrigo do Direito
Administrativo e Fiscal”, na versão actual apenas se refere ao “âmbito das
relações administrativas e fiscais”, o que, na minha opinião, parece dar uma
ideia de generalização e de uma maior margem de abertura ao âmbito dos
Tribunais Administrativos e Fiscais, uma vez que é menos especifico que a versão
anterior, apesar de os efeitos serem praticamente os mesmos. Este artigo
significa que a tutela de direitos fundamentais e outros interesses legalmente
protegidos, no caso de ter sido atribuído às pessoas pelo direito
administrativo, são competentes os Tribunais administrativos, na medida em que
os juízes administrativos são os que tem competência para garantir o domínio
próprio da jurisdição administrativa e fiscal.
Quanto à alínea b) a alteração mais significativa prende-se
com o facto de a segunda parte do artigo deixar de fazer referência à
invalidade dos contractos, uma vez que uma novidade desta alteração é o facto
de abranger toda a matéria contratual na alínea e) do art.4º/1 ETAF, existindo
uma supressão das matérias da alínea b). Contudo a previsão da primeira parte
mantem-se, apenas se substituindo “pessoas colectivas de direito público”, por
“órgãos da Administração Publica”. Esta norma expressa que as normas e actos jurídicos
substanciais, procedimentais, e organicamente não regulados pelo Direito
Administrativo não estão abrangidos pela jurisdição administrativa, assim se
explica a referência a “normas e demais actos jurídicos emanados por órgãos da
Administração Publica ao abrigo de disposições de direito administrativo ou
fiscal”. Assim parece-me que as deliberações dos órgãos de pessoas colectivas
com forma jurídico-privada estão incluídas no âmbito da jurisdição
administrativa quando digam respeito a uma matéria de Direito Administrativo.
No que diz respeito à alínea c), inclui no âmbito da
jurisdição administrativa a fiscalização da legalidade de actos administrativos
(incluindo normativos) praticados por quaisquer órgão do Estado ou das Regiões
Autónomas não integrados na Administração Publica, ou seja, a disposição refere
que aquilo que decorre do facto de os actos praticados no exercício da função
administrativa (mesmo com caracter de funcionamento de órgãos do poder publico
não integrados na Administração Publica) ser actos administrativos. No que diz
respeito à alteração, apenas houve a supressão de ”actos materialmente
administrativos” para apenas “atos administrativos”, mais uma vez penso que o
legislador pretendeu tornar o conceito mais abrangente, no entanto sem grandes
consequências a níveis práticos.
A disposição da alínea d) especifica a possibilidade de
fiscalização da legalidade de actuação de entidades privados privadas desde que
exerçam poderes públicos, ou seja, pratiquem actos materialmente
administrativos e não sejam formalmente administrativos. De notar que a nova
alínea procurou tornar o seu critério mais alargado e abrangente, na medida em
que antes da alteração apenas se referia a “sujeitos privados, nomeadamente
concessionários”, enquanto passou a referir “quaisquer entidades, independente
da sua natureza”, na minha opinião parece claro que o legislador pretendeu
alterar para um conceito ao nível do sujeito mais abstracto e não tão concreto
como acontecia antes desta reforma.
Seguindo pela ordem do art.4º/1 ETAF a alínea e) consiste
numa alteração significativa uma vez que, concentra numa única alínea a matéria
que anteriormente era regulada pelas alíneas b) 2ª parte, e) e f), no que diz
respeito à matéria de contencioso dos contratos, sendo que a nova disposição se
refere em primeiro lugar à “validade de actos pré-contratuais”, depois à
“interpretação, validade e execução de contratos administrativos” e também de
“quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre
contratação pública por pessoas colectivas de direito público ou outras
entidades adjudicantes”. Mas podem estar dentro deste âmbito contratos de
direito privado, sendo que nesta alínea está em causa da figura do contrato
administrativo. Ainda de salientar que nesta alínea surge um desvio do critério
constitucional, visto que alarga o âmbito da jurisdição administrativa para o
direito privado. Um exemplo desta situação é o facto de em sede do Tribunal de
Conflitos, tem sido decidido que os litígios relativos à aplicação do regime da
renda num contrato de arrendamento entre um município e um particular estão no
âmbito da jurisdição administrativa, dada a especificidade daquele regime e a
função pública que lhe subjaz (Ac. Tribunal de Conflitos de 26/09/2013, proc.
nº 011/13). Portanto a segunda parte desta nova alínea tem uma dupla delimitação,
por um lado, concentra nos tribunais administrativos todas as questões (litígios)
da contratação pública, independentemente da qualidade subjectiva das entidades
adjudicantes (pessoas colectivas publicas ou privadas) e independente da
natureza do contrato que celebrem, por outro lado, uma delimitação negativa, na
medida em que exclui os contractos de direito privado da Administração e os contractos
da Administração que não sejam celebrados nos termos da legislação sobre a contratação
pública.
De seguida surge a alínea f) no qual está em causa o regime
da responsabilidade civil extracontratual, na versão anterior correspondia à
alínea g), no entanto quanto a esta matéria apesar da alteração da letra do
preceito, não existe uma grande diferença do regime aplicável, contudo na
versão actual na 2ª parte existe uma excepção expressa que diz respeito às
matérias do art.4º/4 a) ETAF, por razoes atinentes à separação e independência
de jurisdições. Neste artigo a alteração que mais chama a atenção é a supressão
do trecho “questões em que, nos termos da lei, haja lugar a” que poderia
significar que a delimitação da competência se aferia pela plausibilidade da procedência
da invocação do regime da responsabilidade. Este artigo consagra a
responsabilidade civil do Estado pelas acções ou omissões dos poderes públicos.
Continuando no campo da responsabilidade civil extracontratual a alínea g) a
qual correspondia à antiga alínea h) e que consagra o âmbito da jurisdição
administrativa no que respeita aos “titulares de órgãos, funcionários, agentes,
trabalhadores e demais serviços públicos” em matéria de responsabilidade civil.
A alteração chama a atenção para o alargamento ao termo “trabalhadores” o que
parece incluir no âmbito dos Tribunais Administrativos as situações de
responsabilidade dos trabalhadores de entidades públicas com relação de emprego
abrangidas pelo Código do Trabalho, o que apenas se verifica quando seja
aplicável o regime da responsabilidade civil extracontratual publica. Portanto este
alargamento, no geral, tem o objectivo de abranger todos os que, a qualquer
título, exerçam funções ou prestem serviços a uma entidade pública. Ainda no
campo da responsabilidade civil extracontratual surge a alínea h) que era a
antiga alínea i), e no qual a sua alteração consiste n o facto deixar de fazer
referencia aos “sujeitos privados” e passou a referir os “demais sujeitos”, o
qual parece, mais uma vez, uma escolha claro do legislador ordinário em tornar
mais geral e abrangente o âmbito da jurisdição administrativa, na media em que,
por um lado, afasta os conflitos de jurisdição associados à determinação do sujeito
ou entidade demandada e por outro, garante a inclusão de toda a actividade
publica lesiva. Aqui está presente mais um desvio (para mais) do critério
constitucional consagrado no art.212º/3 CRP n o qual alarga a competência dos
Tribunais Administrativos para o domínio privado desde que “seja aplicável o
regime (…) da responsabilidade do Estado e (…) pessoas colectivas de direito
público”. De notar que nestas alíneas de responsabilidade civil se consagra o
critério orgânico ou do sujeito, ou seja, interessa saber quem cometeu a
infracção. Em sede de responsabilidade temos ainda o novo art.4º/2 ETAF o qual
atribui aos Tribunais Administrativos a competência para apreciar situações de
concurso em que intervêm entidades publicas e privadas entre si ligadas por vínculos
jurídicos de solidariedade.
A nova alínea i) constitui uma novidade no novo art.4º/1
ETAF, uma vez que, esta matéria das “situações constituídas em via de facto, sem
título que as legitime” não estava prevista no antigo art.4º/1 ETAF. Ora trata-se
de um alargamento do âmbito da jurisdição administrativa aos litígios abrangendo
por estas matérias, uma vez que a jurisprudência (administrativa e civil) vinha
qualificando este litígios como pertencentes à jurisdição civil, sendo uma intrusão
sem título jurídico do agir administrativo que contendem com a tutela de
direitos de outros sujeitos. O professor Viera de Andrade defende que se trata
de um litígio atinente a uma relação jurídica administrativa e não de direito
privado. Um exemplo destas situações, será o caso das expropriações, que se caracteriza
por uma parte (entidade expropriante) ter um título administrativo legitimo mas
na outra parte, a mesma entidade actua invadindo e apossando-se de imoveis
particulares sem qualquer titulo legitimo, a Administração age em via de facto
sem qualquer titulo jurídico. Assim com esta alteração do art.4º ETAF, actuações
administrativas (como as expropriações) transitaram para o âmbito da jurisdição
administrativa, consequentemente, para a actuação em via de facto a competência
jurisdicional passa, em 1ª instância, a caber à jurisdição administrativa por
força desta nova alínea, seguindo, em termos processuais, a forma da acção administrativa
prevista no novo art.37º/2 CPTA.
A alínea j) diz respeito aos denominados conflitos internos,
o qual precisa e delimita a competência dos tribunais administrativos para resolver
os litígios interinstitucionais e interorgânicas disciplinadas por “disposições
de direito administrativo e fiscal” e correspondia, na versão anterior também à
alínea j), na qual apenas se nota a supressão do trecho “âmbito dos interesses
que lhes cumpre defender”, com o objectivo de separar o que releva em sede de delimitação
do âmbito da jurisdição da questão da legitimidade.
De seguida a alínea k) a qual correspondia à antiga alínea l)
a primeira alteração que salta à vista é o facto de alargar as matérias dos
bens constitucionalmente protegidos, sendo que para alem dos que já estavam
assegurados anteriormente também se inclui na nova alínea a habitação e a educação.
Entretanto à antiga alínea l) consagrava expressamente uma excepção na última
parte que não estava abrangida a matéria das do ilícito penal e
contra-ordenacional, no entanto na nova alínea k) esta ressalva deixa de
existir e foi discutido na doutrina se a matéria das contra-ordenações estava
ou não no âmbito da jurisdição administrativa. A nova alínea l) do art.4º/1
ETAF na qual apenas consagra a hipótese de impugnação de contra-ordenações
perante os Tribunais Administrativos apenas em matérias de urbanismo. Parece que
em relação a outras matéria as contra-ordenações ao matéria dos Tribunais
Judiciais, continuando fora do âmbito da jurisdição administrativa a
generalidade dos litígios relativos a processos de contra-ordenação.
Passando à alínea n) (uma vez que em relação à alínea m)
nada há a acrescentar porque se manteve igual), atribui aos Tribunais
Administrativos competência para assegurar a execução do cumprimento de obrigações
ou execução de limitações decorrentes de actos administrativos que não possam
ser executados coercivamente pela Administração, sendo situações em que as
entidades públicas para fazer valer os seus direitos ou garantir a protecção dos
seus interesses tem de recorrer à via judicial (mandado judicial por parte da Administração
para fazer cumprir obrigações de limpeza de um terreno). Quanto à última alínea
o) remete-se para o segundo parágrafo deste texto.
Passando finalmente à delimitação negativa do âmbito da jurisdição
negativa, de notar que se trata também de um desvio do critério constitucional,
uma vez que restringe o critério, em relação a estas matérias. Em relação ao art.4º/3
ETAF nada há acrescentar uma vez que o artigo mantem-se não sofrendo qualquer alteração
deixando apenas de ser o art.4º/2 para ser o art.4º/3 ETAF. E por ultimo,
quanto às alíneas do art.4º/4 ETAF dizia respeito ao anterior nº3 do mesmo
artigo, o qual a par de algumas alterações da letra das alíneas, a nível prático
não tem consequências uma vez que as matérias abrangidas continuam a ser as
mesmas.
Concluindo, as mais recentes alterações no âmbito da jurisdição
administrativa prevista no art.4º ETAF tornam mais clara a delimitação dos litígios
cuja apreciação cabe aos tribunais administrativos e fiscais no qual se
recupera para a jurisdição administrativa litígios jurídico-administrativos que
estavam cometidos a outras ordens jurisdicionais e no qual se compatibiliza com
o caracter relativo da reserva constitucional à jurisdição administrativa
destas categorias de litígios.
Bibliografia:
-Âmbito da jurisdição administrativa no Estatudo dos
Tribunais Administrativos e Fiscais revisto, Lícinio Lopes Martins~
-http://e-publica.pt/ambitodejurisdicao.html
Miguel Caleiro Bibe, nº22228
Sem comentários:
Enviar um comentário