No divã da acção popular

No divã da acção popular

O direito de acção popular está no art. 52º, nº3 da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP), no qual está estipulado que se garante a todos, individualmente considerados ou através de entidades jurídicas que prossigam a defesa de determinados fins, o acesso aos tribunais para defesa de interesses supra-individuais. Num Estado de Direito, o Contencioso Administrativo desempenha também uma função objectiva de tutela da legalidade e de interesse público.  

Como referem Jorge Miranda e Rui Medeiros, permite-se a todos os cidadãos serem “guardiães” de bens jurídicos de que todos são indirectamente interessados. De facto, o autor popular acaba por representar todos os titulares de um interesse que não é pertença de um só cidadão.

Antes de avançar na análise da acção popular, cumpre fazer uma distinção com a acção pública. Enquanto a primeira corresponde a uma defesa de determinados interesses e é oponível aos órgãos públicos e a terceiros particulares – constituindo-se como um direito fundamental -, a segunda trata-se de um auto-controlo do poder público, numa vertente de tutela da legalidade em geral. Assiste-se, portanto, a uma originalidade do Contencioso Administrativo português face aos seus “familiares” europeus.

Ora, uma vez que se trata da protecção de interesses que são comuns a toda a comunidade, é natural que haja violações do bem individual e do bem comum, não podendo haver dissociação nestes casos. Deste modo, esta sobreposição deu origem aos chamados interesses individuais homogéneos, os quais exigem uma tutela simultânea que não obsta ao provimento judicial de conteúdo idêntico, como se comprova no acórdão de 23 de Setembro de 1997, do Supremo Tribunal de Justiça, processo nº 503/97, e no confronto, a título de exemplo, dos arts. 64º e 52º, nº3, a) CRP.

A nível histórico, o direito de acção popular estava consagrado no art. 49º, nº2 CRP na sua redacção originária. Até à data, as únicas referências à acção popular encontravam-se nos arts. 369º e 822º do Código Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei 31095, de 31 de Dezembro de 1940. De acordo com o art. 822º do Código Administrativo, era permitido aos eleitores de uma certa circunscrição administrativa impugnar, contenciosamente, uma decisão administrativa que fosse ilegal, invocando apenas uma ilegalidade como fundamento. O legislador constituinte de 1976 repescou este conceito de acção correctiva e introduziu-o na constituição.

Com a Revisão Constitucional de 1982, o direito de acção popular passou para o art. 52º com a epígrafe: “direito de petição e acção popular”, inserido nos direitos, liberdades e garantias de participação política, embora ainda se tratasse desta acção correctiva.

A Revisão Constitucional de 1989 consagrou o objectivo de tutelar os direitos de fruição de bens comuns, e insusceptíveis de apropriação individual. Trata-se de dar foco ao próprio bem e somente a este, tendo como finalidade a defesa de certos tipos de bens enunciados a título exemplificativo, mas que devem ser concretizados pelo legislador ordinário.

É nesta medida que se deve tratar o âmbito objectivo, isto é, o legislador deve concretizar quais os bens susceptíveis de estar na base de uma acção popular. Contra esta concretização pelo legislador ordinário está Sérvulo Correia.

Quanto ao âmbito subjectivo, há que apurar se os apátridas e estrangeiros gozam ou não deste direito. Uma vez que se trata de um direito atribuído a todos e defendido por todos, devem ser dadas aos estrangeiros e apátridas, enquanto interessados e inseridos num todo, os mesmos meios de defesa. Como refere Sérvulo Correia, “(…) a posição de cada participante no interesse comum pode ser actuada e defendida por si mesmo como modo de exercício solidário”.

É também importante atentar na dicotomia interesses colectivos e interesses difusos, de que é exemplo o art. 60, nº3 CRP. Jorge Miranda e Rui Medeiros, na sua versão da CRP anotada, afirmam que entre interesses colectivos e difusos não há diferença, bem como Rui Machete, para quem as violações do interesse colectivo podem repercutir-se de forma diferenciada nos membros da categoria, e ainda Vasco Pereira da Silva. Aliás, o autor ainda vai mais longe, dizendo não se justifica a distinção entre direitos subjectivos, interesses difusos e interesses legítimos, distinção essa que é um resquício de uma infância difícil do Contencioso Administrativo, ainda que a análise tenha em vista o art. 9º, nº1 CPTA.

Para Sérvulo Correia, interesses colectivos são “interesses categoriais ou interesses de classe, isto é, um conjunto de interesses individuais dos membros de uma categoria enquanto tais”. A defesa destes interesses está a cargo de uma associação de categoria ou classe. Todavia, a defesa dos interesses enquanto tal é insusceptível de apropriação individual, pois são interesses supra-individuais.

O âmbito de protecção do direito de acção popular abrange todas as formas legalmente existentes de tutela de interesses difusos ou colectivos, não excluindo os interesses individuais homogéneos. E o primeiro diploma legal a regular, de forma global, o que decorre da constituição foi a Lei nº83/95, de 31 de Agosto, que define os termos e casos em que se pode execer o direito de acção popular. São eles: a saúde pública, o património cultural, a qualidade de vida, o consumo de bens e serviços, o ambiente e o domínio público.

No Código do Procedimento nos Tribunais Administrativos (CPTA, em diante) trata-se a matéria no art. 9º, nº2 elencando um conjunto de interesses. Deste preceito, deve retirar-se a ilação de que podem existir outros interesses, desde que sejam interesses dignos de protecção constitucional.

Bibliografia:

Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, 2ª edição, Coimbra, 2010, pp. 1029-1044.

Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no divã da Psicanálise, 2ª edição, Coimbra, 2009, pp. 262-270.

Sérvulo Correia, Direito do Contencioso Administrativo, Tomo I, página 651

Francisco Rodeia Gomes

Nº23384

2015