PROCESSOS  URGENTES – EM  ESPECIAL, O CONTENCIOSO PRÉ-CONTRATUAL

1) Generalidades

    O processo declarativo nos tribunais administrativos rege-se por diferentes formas de processos: os processos urgentes, ditos principais, e, os processos urgentes cautelares. Os primeiros dividem-se em cinco categorias: 

1) Contencioso eleitoral (artigo 36º/1 a); artigo 97º/1 a) e artigo 98º do  Novo Código de Processos nos Tribunais Administrativos (NovoCPTA));

2) Contencioso dos procedimentos de massa (artigo 36º/1 b); artigo 97º/1 b) e artigo 99º NovoCPTA); 

3) Contencioso pré-contratual (artigo 36º/1 c); artigo 97º/1 c) e artigo 100º a 103º-B, inclusive, do NovoCPTA);

4) Intimação para prestação de informações, consulta de documentos ou passagem de certidões (artigo 36º/1 d) e artigo 104º a 108º, inclusive, do NovoCPTA);

5) Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias (artigo 36º/1 e) e artigo 109º a 111º, inclusive, do NovoCPTA).

    Os processos urgentes cautelares ou, as chamadas providências cautelares, estão consagrados nos artigos 36º/1 f) e artigo 112º a 134º, inclusive, do NovoCPTA. Estes processos são instrumentais face aos processos urgentes principais. A sua decisão não é definitiva, apenas institui uma provisoriedade da situação em questão.

2) O Contencioso pré-contratual – O que é? Quais os seus âmbitos de aplicação?

        Como já foi referido anteriormente, o contencioso pré-contratual é um tipo de processo urgente principal, ou seja, aquele em que a urgência que está em causa não é a urgência que diz respeito ao acautelar a utilidade do processo principal ou ao "periculum in mora", que é aquela urgência de que mais nos lembra quando se fala de processos urgentes. Ao estabelecer processos urgentes principais o legislador está a declarar que o tempo razoável ou o tempo adequado para o processo é, nestes casos, mais curto que nos outros. O contencioso pré-contratual tem como base legal o artigo 36º/1 c); artigo 97º/1c) e artigo 100º a 103º-B, inclusive, do NovoCPTA. A urgência deste processo é uma urgência que é imposta de fora. Nesta matéria o legislador nacional tem pouca margem de liberdade: por imposição da União Europeia tem de prever uma tramitação mais célere. É, também, uma previsão da suspensão automática do ato impugnado. No caso deste contencioso pré-contratual temos, na generalidade dos casos, dois processos urgentes a correr sobre o mesmo assunto - a providência cautelar e o processo principal. A expressão "Contencioso pré-contratual" vem ganhando alguma relevância dogmática como designação dos meios de impugnação contenciosa dos procedimentos com vista à celebração de contratos.

"Um conjunto de garantias jurisdicionais de tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares face a atos administrativos e normas conformadoras dos procedimentos de formação dos contratos públicos, que lesem esses mesmos direitos ou interesses"¹ é uma definição possível para este tipo de processo.

     O Contencioso pré-contratual destina-se, então, à impugnação contenciosa de atos administrativos praticados no âmbito do procedimento de formação de determinados tipos de contratos e apenas desses - contratos de empreitada de obras públicas, de concessão de obras públicas, de concessão de serviços públicos, de aquisição ou locação de bens e móveis e de aquisição de serviços (artigo 100º/1 do NovoCPTA). Os atos administrativos praticados no âmbito do procedimento de formação destes específicos contratos estão submetidos, portanto, a um processo de impugnação urgente distinto do normal modelo de tramitação dos processos impugnatórios, em ordem a serem submetidos a um modelo de tramitação especial que se pretende mais célere e, à aplicação do regime dos processos urgentes.

2.1) Âmbito de aplicação objetiva do contencioso pré-contratual

           

      O âmbito de aplicação objetiva está referido no nº1 do artigo 100º NovoCPTA: "a impugnação de atos administrativos relativos à formação de contratos de empreitada de obras públicas [...] e de aquisição de serviços". Este artigo sofreu algumas alterações com a Reforma de 2015. Perdeu-se os nº3 deste mesmo artigo e a redação dos números 1 e 2 está diferente. Ao abrigo do antigo CPTA (Lei n.º15/2002, de 22 de Fevereiro), o artigo 100º, no que diz respeito ao âmbito de aplicação objetiva, foi alvo de alguma controvérsia doutrinária. Surgiram duas questões essenciais: a primeira, era relacionada à aplicabilidade aos contratos de concessão de serviços e, a segunda, quanto aos chamados "atos destacáveis". Quanto à primeira questão, da aplicabilidade do contencioso pré-contratual aos contratos de concessão de serviços teve maior ênfase com o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo 3/9/2003, onde se interpretou o artigo 1º do Decreto-Lei nº134/98, de 15 de Maio, como sendo aplicável aos contratos de concessão de serviços. Existiu doutrina que defendesse uma interpretação mais sintática deste artigo, e da posição expressão "concessão", mais concretamente se a mesma se aplicaria somente à subcategoria dos contratos de obras públicas ou, igualmente às subcategorias de prestação de serviços e fornecimentos de bens. Posição contrária, defendida pelo Professor Mário Aroso de Almeida, defende uma interpretação literal do nº1 do artigo 100º do antigo CPTA, onde apenas estão presentes quarto tipo de contratos: contrato de empreitada contrato de concessão de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimentos de bens.

         Do meu ponto de vista, a segunda tese parece fazer mais sentido, adotando assim uma interpretação literal desse mesmo artigo.

        Quanto aos "atos destacáveis", a questão já era há muito debatida pela doutrina nacional e está intimamente relacionada com a teoria do ato administrativo e com o conceito de atos destacáveis, sendo estes, atos procedimentais suscetíveis de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares. A teoria dos atos destacáveis é a possibilidade de se poder impugnar os atos que antecedem o contrato, como independentes deste, após a sua conclusão. Entende-se, então, que são atos que produzem efeitos externos, autonomamente, mesmo inseridos num procedimento e que, portanto não necessitam do ato final para a produção desses mesmo efeitos (segundo o Professor José Manuel Sérvulo Correia). O professor Mário Aroso de Almeida apoia a tese de que estes atos estão abrangidos no nº1 do artigo 100º (antigo CPTA), logo estes atos são impugnáveis por via do processo urgente de contencioso pré-contratual. Porém, esta posição veio a ser contrariada pela jurisprudência, que inverteu a tendência doutrinária e, até mesmo jurisprudencial, passando a exigir o carácter lesivo do ato.

2.2) Âmbito de aplicação subjetiva do contencioso pré-contratual

    Neste âmbito podemos e, devemos, dividir em dois grupos: legitimidade ativa e legitimidade passiva. Começando pelo primeiro grupo, no contencioso pré-contratual a legitimidade ativa aferir-se-á pelos critérios gerais de legitimidade previstos no NovoCPTA, no seu artigo 9º, no artigo 55º/1 a) e no artigo 73º/2. Ou seja, só terá legitimidade ativa os titulares de direitos ou interesses legalmente protegidos no procedimento administrativo pré-contratual. Já na legitimidade passiva, segue-se, também, a regra geral do artigo 10º do atual CPTA. No antigo CPTA, havia uma referência especial do artigo 100º/3, que estendia a legitimidade passiva aos sujeitos de direito privado que tivessem regido o procedimento pré-contratual pelo direito público. No entanto, este º3 foi revogado pelo atual CPTA.

3) Prazo e regime do contencioso pré-contratual e os prazos gerais

   

O artigo 101º do atual CPTA refere que, os processos de contencioso pré-contratual devem ser intentados no prazo de um mês, por qualquer pessoa ou entidade com legitimidade nos termos gerais, sendo aplicável à contagem do prazo o disposto no nº3 do artigo 58º e nos artigos 59º e 60º. 

Este prazo contende com os prazos gerais de impugnação de atos e normas, mais concretamente com o nº1 do artigo 58º. A doutrina dominante entende que, dado o carácter necessário e urgente do contencioso pré-contratual, o prazo de impugnação previsto no artigo 101º prevalece sobre os demais.

 

¹ PAULO LINHARES DIAS, O Contencioso Pré-Contratual no Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Revista da Ordem dos Advogados, anos 67, Setembro, 2007

Obras/ fontes consultadas:

ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2013

DIAS, PAULO LINHARES, O Contencioso Pré-Contratual no Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Revista da Ordem dos Advogados, ano 67, Setembro, 2007

NUNES, ADOLFO MESQUITA, A Urgência no Contencioso Pré-Contratual, tese de Mestrado apresentada na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, policopiado, 2008

CABRAL,  MARGARIDA OLAZABAL, Processos urgentes principais -  Em especial, o contencioso pré-contratual, Artigo escrito, 2012

Apontamentos tirados na aula do dia 27/10/2015 sobre a matéria dos Processos Urgentes

Carolina de Figueiredo Viegas, aluna nº22494