A Tutela de Interesses Difusos na Acção Popular

Relativamente ao direito de acção popular, ainda antes de analisar a questão da tutela de interesses difusos no Contencioso Administrativo português, é necessário efectuarmos uma adequada contextualização. A acção popular, prevista no art.9º/2 do CPTA, é um mecanismo de extensão da legitimidade processual activa a quem não alegue ser parte numa relação material controvertida. O artigo reconhece ao Ministério Público, às autarquias locais, às associações e fundações defensoras dos interesses em causa e a qualquer pessoa singular membro da comunidade o direito de agirem em juízo na defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, ao abrigo do direito fundamental de participação política consagrado no art.52º/3 da CRP, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais.

A acção popular tem origem na Actio Popularis romana, que tinha como objecto a tutela judicial de interesses públicos, que estava à disposição de todos os cidadãos e que incidia primordialmente na área do direito penal. Na história do direito português, podemos encontrar nas ordenações Manuelinas e Filipinas vários exemplos de acções populares. Voltamos a encontrá-la no liberalismo, depois de ter ficado na penumbra durante a idade média, com o surgir do constitucionalismo e dos seus ideais de defesa dos direitos dos cidadãos face ao Estado.

Cumpre agora tentarmos esclarecer em que consistem esses “interesses em causa”. Ora, um interesse pode-se traduzir numa ideia de utilidade, vantagem ou benefício que estabelece a ligação entre um sujeito e um determinado bem, com vista à satisfação de necessidades específicas. Mas estes “interesses em causa” são de natureza difusa, porque, em termos muitos gerais, interessam a todos e a ninguém em particular. Surge a questão de sabermos se estamos perante interesses privados ou interesses públicos: o titular do interesse privado é o próprio indivíduo nas suas pretensões e ambições pessoais e directas, enquanto o interesse público é direccionado a todos por contraposição áquilo que é exclusivo ou privado, cuja titularidade cabe a entes públicos ou outras pessoas colectivas públicas que defendem interesses referentes a uma generalidade de sujeitos e que prosseguem certos valores considerados essenciais para a vida em sociedade, para o bem comum e pacífico convívio social de uma comunidade politicamente organizada sob a forma de Estado.

O interesse difuso tem um cariz hibrido e é um meio-termo na dicotomia interesse privado e interesse público. Surgem-nos como interesses que pertencem a cada um e a todos os membros duma comunidade. Esta qualidade “difusa” do interesse prende-se ao facto de agregar uma dimensão supra-individual, que só por si legitima que o ordenamento jurídico lhe atribua o acesso à tutela jurisdicional nos mesmos moldes daquela que está à disposição do titular dum direito subjectivo.

Voltando a uma abordagem mais constitucional da acção popular na tutela de interesses difusos, o já referido art.52º/3 da CRP concede ao legislador ordinário um grande espaço de abertura para a concretização legal quer dos direitos tuteláveis, quer da sua tramitação e especificidades. Por esta razão, acrescida pelo enunciado textual da norma (“nomeadamente”), é que uma parte considerável da doutrina defende que a enumeração dos interesses feita pelo preceito constitucional é meramente exemplificativa. Com base no direito de acesso aos tribunais, à luz do art.20º da CRP, o direito à especificidade destes interesses sociais da colectividade confirma o recurso à acção judicial para tutela de um interesse difuso especifico, o que nos permite classificar o direito de acção popular também como um direito de acção judicial perante os tribunais civis e administrativos.

A concretização do direito de participação popular no âmbito do procedimento administrativo é feita através da Lei nº 83/95 de 31 de Agosto (em diante Lei da Acção Popular (LAP)), que se manifesta na participação dos cidadãos na direcção da vida político-administrativa do Estado, e, ao mesmo tempo, no exercício de um controlo da legalidade e oportunidade das decisões administrativas, o que ajuda a prevenir litígios administrativos, a fomentar a cooperação entre governantes e governados, e a fortalecer a posição popular dos participantes em caso de recurso à intervenção judicial.

No seu art.1º/2, a LAP, ao definir o seu âmbito objectivo, utiliza uma enumeração exemplificativa de alguns interesses difusos, semelhantemente à CRP. No entanto está longe de esgotar todo o depósito de interesses susceptíveis de tutela. A LAP acrescenta ao elenco de interesses previstos na CRP a especificação da protecção do consumo de bens e serviços e a referência expressa ao domínio público. O art.53º/2/a) do CPA ainda acrescenta a habitação, a educação e o ordenamento do território (art.66º/2/b) da CRP). O Professor Jorge Miranda refere também a preservação e o aproveitamento dos recursos naturais, a cobertura médica e hospitalar do país, e a existência duma rede de creches e de outros equipamentos sociais de apoio à família.

No processo administrativo, no âmbito do recurso de anulação, houve inicialmente uma tendência para a restrição da legitimidade activa a quem possuísse um interesse “directo e pessoal” nos mesmos termos do disposto no art.55º/1/a) do CPTA. Contudo, a jurisprudência administrativa tem vindo a revelar uma expansão em relação à tutela de interesses difusos, na medida em que tem recorrido a critérios específicos para demonstrar a existência de uma conexão efectiva entre o titular do interesse difuso e o bem sobre o qual o direito incide que sustentassem a tutela (“mecanismos de subjectivação dos interesses difusos” segundo o Professor Luís Filipe Colaço Antunes). A questão resolveu-se quando a LAP, no seu art.12º, veio determinar a aplicabilidade ao recurso contencioso de actos administrativos do regime de legitimidade alargada por si previsto.

Um breve destaque para o problema de sabermos se a acção popular se enquadra no contencioso de função objectiva ou subjectiva. Para o Professor Vasco Pereira da Silva, a acção popular pressupõe necessariamente a ausência de interesse próprio ao demandar, seguindo finalidades de tutela objectiva da legalidade e do interesse público que não devem confundir-se com a tutela jurídico-subjectiva destinada à defesa de direitos ou interesses próprios.

No mesmo sentido está o Professor Figueiredo Dias, ao considerar que a difícil determinabilidade da titularidade dos interesses difusos dita a impossibilidade de acesso á tutela clássica de posições jurídicas subjectivas.

Por outro lado, o Professor Colaço Antunes defende que acção popular se enquadra no contencioso de função objectiva pela semelhança que encontra entre o interesse difuso e o interesse público.

Por fim é necessário destacar a legitimidade institucional das associações e fundações: o facto de estas terem legitimidade processual para a protecção dos interesses, não lhes confere a titularidade abstracta do direito de acção popular. O art.3º da LAP exige condições específicas dessa legitimidade, designadamente:

·      -  Personalidade jurídica, da qual decorre a personalidade judiciária (susceptibilidade de ser parte em acção judicial);

·       -  A referência expressa nas suas atribuições ou objectivos estatutárias da defesa dos interesses tratados na acção, de forma a publicitar os mesmos e constatar que objecto da acção se contem dentro dos limites estabelecidos pelo principio da especialidade, traduzindo assim uma conexão entre o escopo institucional dos entes e o interesse material tutelado, que constitui em simultâneo um critério de legitimação que habilita o ente representativo a tutelar as posições dos seus membros;

·   -   O não exercício de qualquer tipo de actividade profissional concorrente com empresas ou profissionais liberais.

Bibliografia consultada:

- Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo

- Luís Filipe Colaço Antunes, A Tutela dos Interesses Difusos em Direito Administrativo: para uma legitimação procedimental

- Fernando Nicolau dos Santos Silva, Os Interesses Supra-individuais e a Legitimidade Processual Civil Activa

- Vital Moreira e Gomes Canotilho, Constituição da República Portuguesa Anotada

- Carla Sofia Rodrigues Neto de Sá, Acção Popular ao Serviço da Tutela de Interesses Difusos

João Alberto Ginja Mendes, 23188