Do sistema Dualista da Ação Comum e da Ação Especial até à Nova Ação Administrativa

Primeiramente, importa fazer um pequeno enquadramento do que vigorava antes da reforma de 2002-2004 e o que passou a vigorar com a entrada em vigor desta reforma.Com a reforma de 2002-2004 o legislador inclinou-se para um solução de matriz bipolar da qual passou a constar uma ação administrativa comum e uma ação administrativa especial. O que antes vigorava com base na Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA), aprovada pelo DL nº 267/85, de 16/7, era uma estrutura que contrapunha meios processuais principais-divididos estes em “recursos contenciosos”, “contencioso eleitoral”, “impugnação de normas “e “ações” -e acessórios. Com esta reforma, ocorreu uma evolução no que diz respeito à abertura da jurisdição plena, na medida em que foi para além do âmbito tradicional constituído pelos litígios sobre contratos administrativos e a responsabilidade civil extracontratual provocada por atos de gestão pública. Cumpre agora, perceber quais as situações que se destinavam a cada tipo de ação:

À ação administrativa comum, destinavam-se todas as situações que não viessem previstas em matéria especial nem em legislação avulsa, assumindo um papel de meio residual.

Em relação à ação administrativa especial, dirigiam-se as questões inerentes aos atos e normas administrativos, ou seja tudo o que estivesse relacionado com situações destinadas à impugnação de atos e regulamentos administrativos, bem como à condenação da Administração na prática de atos - e também regulamentos - legalmente devidos. Para além desta diferença prática acabada de referir, a doutrina e a jurisprudência admitiam a existência de um outro critério diferenciador: o exercício de poderes de autoridade, ou seja se estivéssemos perante uma atuação de um ente administrativo no exercício de poderes de autoridade, cairíamos no âmbito da ação administrativa especial, caso contrário, estaríamos no âmbito da ação administrativa comum, uma vez que esta tem um carácter residual.

Com esta destrinça parece então que ficamos perante a presença de um sistema bipolar, no entanto importa referir que essa bipolaridade não tem um carácter absoluto, mas sim relativo ou imperfeito, na medida em que não se afastou da aplicação a título supletivo da lei de processo civil no âmbito daquele meio processual, tendo até fixado vários instrumentos de interpretação entre os blocos processuais comum e especial. (Sérvulo Correia, Direito do Contencioso Administrativo).Apesar das diferenças existentes em cada tipo de ação, a doutrina foi bastante crítica em relação a este sistema de dualidade de ações, muito em parte pelas lacunas e anomalias que as mesmas causaram no direito administrativo. Deste modo, o Professor Vasco Pereira da Silva defendia que o legislador não teve como fundamentação para a implantação desta dualidade verdadeiras razões processuais, mas sim pré conceitos de natureza substantiva originados pelos “traumas de uma infância difícil” do Direito Administrativo. Para além dos “traumas de infância”, o Professor Vasco Pereira da Silva referia ainda outros dois problemas: (i) o regime da cumulação de pedidos previsto nos art.º 4 e 5º do CPTA, que permitia a cumulação destes dois tipos de ações, provocava um fenómeno de troca de nomes na medida em que era suscetível que, a ação administrativa especial, passasse a ser comum e a dita ação administrativa comum, passasse a ser a especial;

(ii) existência de dificuldades terminológicas geradas pelas sub-ações especiais que surgiam dentro da ação administrativa especial.

A Reforma de 2015, vem então tentar fazer face aos problemas invocados pela doutrina e sentidos na prática pelos cidadãos, pois estes eram afetados não só pela confusão que vigorava aquando o propor da ação, mas também pela pouca celeridade que estes processos sofriam.

A nova ação administrativa (art.37º CPTA) passa a configurar uma solução unipolar, na medida em que passa a ser o único meio processual principal não urgente para dirimir quaisquer litígios administrativos. Analisando as disposições do antigo CPTA e do atual, conseguimos perceber que não se registou aqui uma verdadeira evolução no seu sentido radical. É certo que deixámos de ter uma Ação Administrativa Especial e uma Ação Administrativa Comum, passando a vigorar uma única ação- a Ação Administrativa- sobre a qual recaem agora todas as situações que antes eram bifurcadas pela ação comum e especial, no entanto também é possível perceber que existem requisitos e regras especificas aplicáveis a cada um os pedidos formulados e correspondentes causas de pedir, sendo ainda visível que do ponto de vista estrutural, o Capitulo II (“Disposições Particulares”) mantém o grosso dos preceitos do antigo CPTA ao estabelecer os aspetos específicos de cada uma das três modalidades da ação administrativa especial: a impugnação de atos administrativos, a condenação à prática de ato devido e a impugnação de normas e declarações de ilegalidade por omissão.

É ainda importante referir que apesar da marcha do processo ter uma tramitação própria (art.78ºss CPTA) são ainda muitos os preceitos que fazem referência ao Código de Processo Civil, tal como acontecia no antigo CPTA. Os seguintes artigos são exemplos de remissões, umas mais diretas do que outras para o CPC: art.81,nº2; art.83.nº3 (ligação com o art. 572,alíneas b) e c) do CPC); art.85,nº5 e art. 83º-A (art.583, CPC).

Com o novo CPTA e no seio da ação administrativa, passamos a ter normas de enquadramento geral e normas sobre a marcha do processo que se aplicam a qualquer ação de declaração não urgente, no entanto como também já foi dito continuam a existir normas particulares e regras especificas consoante o tipo de ação e pedido que o autor faça.

Na mesma linha de pensamento do Professor Sérvulo Correia, penso que seria demasiado utópico que com esta Reforma de 2015 surgisse um único meio processual, do qual se extraíssem todos os resquícios da bipolaridade, existentes no nosso sistema desde a Reforma de 2002-204, entre as ações respeitantes ao exercício das formas típicas da conduta administrativa e os restantes processos emergentes de relações jurídicas administrativas. 

No que toca à marcha do processo (Capítulo III do Título II), como símbolo da matriz bipolar, esta assenta principalmente no seu regime unificado (art. 78ºss CPTA). Registou-se, em relação a este aspeto, uma evolução que não implicou uma clara rutura com o emprego do processo civil de declaração, mas que apostou na construção de um meio processual revestido da unicidade formal, combinando regras provenientes quer da marcha do processo na ação administrativa especial do CPTA, quer do CPC ou ainda de preceitos inovatórios em relação àquelas duas fontes. Ainda nesta linha, importa referir que apesar de se manterem preceitos que mandam aplicar o CPC, é visível que com esta nova Reforma é clara a indesejabilidade de uma unificação assente na aplicação dominante do processo civil. Apesar desta evolução no que diz respeito à marcha do processo, o Professor Miguel Assis Raimundo defende que a jurisdição administrativa, para reforçar o seu carácter autónomo e independente, deveria ter um corpo autónomo de normas processuais.

Com a exposição deste tema é possível perceber que, sem prejuízo das mudanças e desenvolvimentos que a Reforma de 2015 veio trazer ao contencioso administrativo, ainda existem resquícios e marcas do regime que vigorava com o antigo CPTA, revelando assim que o contencioso administrativo ainda não conseguiu com esta nova reforma uma total autonomia e independência, embora esteja a caminhar nesse sentido.

Marta Pires,

nº de aluno: 23825