A  manifestação do objectivismo na legitimidade activa com especial enfoque no artigo 55.º, n.º1, alínea a) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA )

Notas introdutórias:

Os dois grandes modelos de justiça administrativa tem como fundamento: por um lado a tese objectivista, a defesa da legalidade e do interesse público; por outro lado a visão subjectivista que tem como principal preocupação a tutela dos direitos, das posições jurídicas substantivas dos particulares.

O modelo objectivista surgiu com a revolução francesa onde os interesses dos particulares eram defendidos através do recurso de anulação. O modelo subjectivista nasceu na Alemanha pós segunda a 2.º guerra mundial onde independentemente da pratica de actos administrativos se permitia a defesa das posições jurídicas subjectivas dos cidadãos.

De referir que em Portugal desde 1832 até à reforma de 2002/2004 o modelo processual administrativo sempre foi influenciado pelo modelo objectivista francês, embora numa segunda fase entre 1974 e a reforma de 2002/2004 tivesse havido um aumento da protecção dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadão sobretudo com a criação do meio de acesso à justiça administrativa. Efectivamente foi só com a reforma de 2002/2004 que se afastou claramente do modelo francês(objectivista) e se instaurou o modelo alemão (subjectivista) onde se começou a defender realmente a tutela dos direitos subjectivos dos particulares que, não era assegurada somente com o recurso de anulação que vigorara até então. 

Apesar desta importante e profunda reforma de 2002, que veio alterar significativamente o contencioso administrativo manteve-se contudo algumas normas fortemente influenciadas pelo modelo objectivista. Exemplo disto são os artigos 9º/2, e 55º do CPTA que tem uma concepção alargada da legitimidade de recorrer aos tribunais administrativos.

Legitimidade activa:

A matéria da legitimidade está regulada no CPTA nos artigos n.º 9 (legitimidade activa) e  n.º 10 (legitimidade passiva).

No que respeita à matéria da legitimidade activa, esta não se esgota no artigo n.º 9 do CPTA. Este artigo apenas estabelece um critério geral que é em grande medida derrogado por critérios especiais dos artigos 55.º, 61.º, 73.º e 77.º - A. Ou seja só se aplicará o artigo 9.º no caso de não haver nenhuma disposição especial aplicável. Sendo por isso um critério de aplicação residual.

Em relação ao objecto do processo, a tese objectivista sustenta que o que está em causa é a invalidade do ato administrativo, contrariamente, a tese subjectivista aponta o direito substantivo como objecto do processo. Ou seja a teoria subjectivista sustenta que tem legitimidade quem é parte nos seus direitos, que apenas o titular dos seus direitos terá legitimidade; já vertente objectivista defende que tem legitimidade qualquer pessoa que descobre um ato administrativo ilegal. Conclui-se por isso que a concepção objectivista é de entendimento mais amplo.

Quanto ao artigo 9.º é  de referir que o seu n.º1 aprovou claramente a visão subjectivista, já que ao referir que "o autor é considerado parte legitima quando alegue ser parte na relação material controvertida"  está a indicar que será parte quem se ache afectado na sua esfera jurídica por alguma acção da administração em poder recorrer aos Tribunais administrativos.

Mas no seu n.º 2 denota-se uma influência objectivista já que atribui uma legitimidade mais ampla para a acção popular, reconhecendo-a ao Ministério Público, autarquias locais, associações e fundações defensoras dos interesses em causa e, em geral, a qualquer pessoa singular, enquanto membro da comunidade. Ou seja defende interesses difusos ( interesses que são de todos mas de nenhum individualmente/não são divisíveis) como é por exemplo o caso do ambiente. Este mecanismo de acção popular, tal como a acção publica, são mecanismo de extensão da legitimidade sendo uma clara expressão da tese objectivista. É de notar que o Professor Vasco Pereira da Silva não concorda com a sua utilização por entender que a defesa desses direitos que se podem intentar numa acção de interesses próprios entendendo que estas acções tem pouca ou nenhuma utilidade nesses casos.

Sobre o Artigo 55.º e a influência objectivista

Artigo 55.º n.º1, alínea a) - Tem legitimidade para impugnar actos administrativos quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal. Ter um interesse directo e pessoal significa que toda e qualquer pessoa tem legitimidade no âmbito deste artigo quem retira uma vantagem da eliminação do ato administrativo.

Portanto pode ser pedida a um tribunal administrativo por quem nisso tenha interesse, no sentido em que reivindica para si próprio uma vantagem jurídica ou económica que há-de resultar dessa anulação ou declaração de nulidade.

É por força deste critério (ter interesse directo e pessoal) que se considera que esta alínea a) estabelece uma orientação objectivista já que não exige que haja um direito subjectivo exigindo apenas uma vantagem directa. Tendo assim um critério mais alargado que aquele que é estabelecido do artigo 9.º, já que dá legitimidade a que qualquer pessoa venha a ter alguma vantagem com a eliminação do ato administrativo mesmo não sendo afectado em nenhum direito subjectivo.

Nota para o fato de  na opinião de Mário Aroso de Almeida há que fazer-se uma distinção clara entre "directo" e o "pessoal". Como diz o autor apenas o carácter pessoal diz verdadeiramente respeito ao pressuposto processual da legitimidade na medida em que a vantagem, que pretender obter com a anulação ou nulidade do ato, seja pessoal ou seja que ele reivindique para si próprio.

É este carácter de "pessoal" que legitima o autor e não o carácter "directo". Defende o Professor , indo no mesmo sentido que o STA, que este requisito se relaciona com a questão de saber se o alegado titular do interesse tem efectiva necessidade de tutela judiciária (tem a ver com interesse processual).Mário Aroso de Almeida  indica que este carácter se trata de saber se o impugnante se encontra numa situação efectiva de lesão que justifica a utilização do meio impugnatório, não sendo esta a tese acompanhada de maior parte da doutrina.

De referir por ultimo quanto a esta alínea que antes da reforma 2002/2004 exigia também um interesse legitimo. Ora após essa reforma retirou-se esse requisito por se ter considerado este um requisito desnecessário pois este se confundiria com o interesse legalmente protegido sendo mais uma condição de procedência da acção. Já a reforma de 2015 não trouxe qualquer alteração quanto a esta questão.

Notas Finais:

Não só a alínea a) do n.º1 do artigo 55 tem influência objectivista. O artigo 55.º, n.1º b) indica que tem legitimidade para impugnar actos administrativos o Ministério Público no exercício da Acção Pública sem quaisquer limitações no propósito de defender a legitimidade democrática e promover a realização do interesse público. Ou seja esta alínea enuncia que o Ministério Público pode impugnar o ato de forma ilimitada. Mais uma vez esta questão alarga o âmbito do artigo 9.º e da teoria subjectivista.

Mas também o n.º 2 do artigo 55 é mais uma vez uma manifestação da teoria objectivista. Neste artigo não há defesa de interesses próprios mas sim de todos os cidadãos inseridos nesse contexto e a legitimidade é lhe dada pelo facto de ser cidadão recenseado. É claramente uma aproximação à teoria objectivista já que um cidadão que detecte um ato ilegal, pode neste caso, impugná-lo em beneficio não dele directamente mas para todos.

Por fim é de concluir que apesar da reforma 2002/2004 do CPTA e do consequente afastamento ao modelo francês (objectivista), ainda  hoje vigoram normas claramente objectivista no actual código. Estas soluções objectivistas perduram no actual código pois será certamente esta a melhor forma de garantir uma tutela efectiva a quem quer que lhe dirija. É portanto a harmonia entre uma concepção e outra que vai permitir que se tutele melhor os interesses dos particulares e que permita a um maior numero de pessoas colectivas e singulares para poderem dirigir-se à jurisdição administrativa.

Bibliografia Consultada:
AROSO DE ALMEIDA, MÁRIO, Manual de Processo Administrativo, Coimbra: Almedina, 2010.
PEREIRA DA SILVA, VASCO, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise. Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo, 2ª ed., Coimbra: Almedina, 2009

Hugo Alves Leonardo

Subturma 9

N.º23388