O artigo 209º da Constituição da
República Portuguesa (CRP) prevê as categorias de tribunais portugueses,
fazendo logo a distinção entre a jurisdição judicial (209º, nº2(a)) e a
jurisdição administrativa (209º,nº2 (b)). Independentes às duas jurisdições
surgem outros tribunais, como o Tribunal Constitucional, os julgados de paz, e
em especial o Tribunal de Conflitos (artigo 209º, nº3 CRP).
O Tribunal de Conflitos é um
tribunal pouco estudado, em especial pela raridade com que é chamado a decidir.
Este tribunal é o órgão jurisdicional cuja função é a de determinar a
jurisdição efectivamente competente para julgar uma determinada relação
material controvertida. A delimitação da competência material das duas
jurisdições não é absoluta e em certos casos torna-se muito difícil de aferir
qual delas abrange o litígio. O âmbito material da jurisdição judicial é
subsidiário, ou seja, apenas é delimitado pela negativa (211º, nº1 CRP) e no
que toca ao âmbito da jurisdição administrativa, esta é delimitada pelo
critério constitucional do artigo 212º, nº3, reportando-se às relações
administrativas e fiscais. Este além de ser um conceito altamente indeterminado
tem vindo a ser considerado pela Doutrina e Jurisprudência como um critério
tendencial, sendo depois concretizado pelo artigo 4º do ETAF. Mas apesar de o
artigo 4º do ETAF ser bastante exaustivo e delimitar positivamente e
negativamente o âmbito material da competência dos tribunais administrativos, a
prática tem demonstrado que acabam por surgir conflitos de jurisdições, em que
tribunais de cada uma das jurisdições se consideram ambos competentes (conflito
positivo) ou ambos incompetentes (conflito negativo) para resolver o litígio.
No que toca à sua competência,
cabe-lhe apenas a resolução de conflitos de jurisdição e não conflitos de
competência entre tribunais da mesma jurisdição (o Supremo Tribunal
Administrativo é competente para resolver os conflitos de competência que surjam
entre tribunais administrativos, pelo 24º, nº1 (h) do novo ETAF, aprovado pelo
Decreto-lei 214-G/2015). Estão assim excluídos da sua competência os conflitos
de competência entre tribunais da mesma jurisdição, cabendo estes ao Supremo
Tribunal de Justiça e ao Supremo Tribunal Administrativo.
O primeiro tribunal de conflitos propriamente
dito surge apenas em França em 1848, na época revolucionária, surgindo como um
tribunal misto, tendo ao mesmo tempo uma natureza administrativa e judicial. Em
Portugal é instituído pelo Decreto-lei 19 243 de 16/1/1931, que ainda hoje
vigora, embora muitos dos seus preceitos se encontrem revogados. A matéria é
também regida pelo decreto-lei 23 185 de 30/10/1933, que criou o Supremo
Tribunal Administrativo. O artigo 17º deste diploma dispunha que os conflitos
de jurisdição entre autoridades administrativas e judiciais teriam resolução na
secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo. A três
juízes desta secção e a três juízes do Supremo Tribunal de Justiça (sorteados
em cada processo) cabe a resolução dos conflitos de jurisdição. O Presidente do
Supremo Tribunal Administrativo preside o Tribunal de Conflitos e apenas vota
em caso de empate. Na época em questão, o Supremo Tribunal Administrativo era
formado por apenas três juízes. Apesar de actualmente a sua composição se ter
alargado consideravelmente, gerou-se um costume nesta matéria. Por esse motivo
a composição do Tribunal de Conflitos manteve-se sem alteração. Discute-se se o
facto de a Presidência do Tribunal de Conflitos ser a mesma do Supremo Tribunal
Administrativo impede que seja assegurada uma paridade entre jurisdições na
resolução dos conflitos. Este é um dos pontos que provavelmente deveria ser
alterado, especialmente tendo em conta que na esmagadora maioria dos casos o Tribunal
de Conflitos considera que a jurisdição administrativa é competente, em
detrimento da jurisdição judicial. Esta tendência registada nos acórdãos do
Tribunal de Conflitos pode surgir também como uma resposta ao facto de até recentemente
os tribunais administrativos não serem vistos como verdadeiros órgãos
jurisdicionais. O seu âmbito era de facto muito limitado, passando apenas pela
anulação de actos administrativos. Daí que a jurisprudência deste tribunal possa
procurar compensar o passado do Contencioso Administrativo.
O Tribunal de Conflitos tem uma
natureza ad hoc e assume assim uma
dupla importância. Por um lado fixa os âmbitos de jurisdição das duas ordens de
tribunais e por outro, acaba por indirectamente fixar os domínios de aplicação
do Direito Administrativo e do Direito Privado. O Tribunal tem vindo a julgar
muito mais casos de conflitos negativos e tem uma função algo delimitadora da
sua própria competência, pelo carácter altamente precário da legislação que o
regula (ilustrativo deste ponto é o acórdão do Tribunal de Conflitos, processo
nº 026/09 de 20/01/2010, em que este se considera incompetente para julgar um
conflito de jurisdição entre um julgado de paz e um tribunal judicial). O seu
regime encontra-se altamente desactualizado, muitos dos preceitos do
Regulamento do Tribunal de Conflitos (Decreto-lei 19 243 de 16/01/1931,
artigos 59º a 108º) encontram-se revogados, são possivelmente inconstitucionais
à luz do nosso sistema jurídico actual ou têm de ser sujeitos a uma
interpretação correctiva. Exemplo deste último ponto é a possibilidade de o Tribunal
de Conflitos ter competência para regular os conflitos de competência entre os
tribunais judiciais e as autoridades administrativas. Tal entendimento
encontra-se notoriamente ultrapassado, nomeadamente pela introdução do preceito
do artigo 210º/2 CRP aquando da primeira revisão constitucional, e actual
artigo 205º/2 CRP, em que se dispões que as decisões dos tribunais são
obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de
quaisquer outras autoridades. Por esse motivo é necessário recorrer a uma
interpretação correctiva quando o artigo 59º, nº1 do Decreto-lei 19 243 de
16/01/1931ª refere conflitos de competência entre autoridades administrativas e
tribunais judiciais, devendo interpretar-se como conflitos entre tribunais de
diferentes jurisdições. De outra forma estaremos perante uma interpretação contrária
à Constituição.
Pela inadequação do seu regime
jurídico positivado, o Tribunal de Conflitos é um órgão jurisdicional que
atende muito à sua própria jurisprudência e que procura ter uma jurisprudência
constante, os seus acórdãos incluem bastantes referências a acórdãos anteriores
do mesmo tribunal. Daí que o que o seu estudo das suas decisões seja
pertinente, tem uma função concretizadora do critério constitucional do artigo
212º, nº3 CRP e do próprio artigo 4º ETAF, fornecendo critérios constantes na
sua jurisprudência.
Para os autores franceses a
criação de um Tribunal de Conflitos visou proteger a Administração Púbica, de
modo a que esta não fosse julgada de forma inadequada. Esta é uma ideia
consonante com as características iniciais do Contencioso Administrativo e do
Direito Administrativo, ambos de cariz autoritário. Mas no quadro
constitucional actual tal não se verifica. Estão em causa valores tão
fundamentais na nossa ordem jurídica como a separação de poderes, a prevalência
do interesse público e assim de tudo, a protecção do particular. Este, enquanto
centro do Contencioso Administrativo de natureza subjectiva, tem a oportunidade
de ser julgado na jurisdição mais adequada à relação material controvertida em
causa, de acordo com o juízo de um tribunal especializado para resolver a
questão de conflitos de jurisdição.
Pelos motivos apontados penso que
a solução do sistema português de criação ad
hoc de um tribunal especializado e de composição paritária constitui uma
alternativa preferível à constituição de tribunais arbitrais comuns, à
atribuição de competência a uma das jurisdições ou mesmo a órgãos
administrativos, como veio a defender o Professor Marcello Caetano (dado que no
entendimento deste Professor os tribunais administrativos não integrariam a
função jurisdicional propriamente dita, apresentando-se como órgãos da
Administração Pública).
Face à posição que assumo é
possível apontar alguns contra-argumentos. O número de litígios que é submetido
a um Tribunal de Conflitos é reduzido. No entanto não é reduzido ao ponto de
não ter expressão. Desde o início de 2015 coube a este julgar cerca de 30
acórdãos, acórdãos que contribuem para uma delimitação mais precisa dos âmbitos
materiais das duas jurisdições, que contribuem para um Contencioso
Administrativo mais eficiente e cognoscível. Também pode ser referido que a
necessidade de consagrar constitucionalmente um Tribunal que visa apenas a
resolução de conflitos de jurisdição demonstra que a existência de duas
jurisdições é obsoleta, que em última instância não é justificável a dicotomia
de jurisdições, que é uma forma de conceder um privilégio de foro à
Administração Pública. No entanto, essa é uma discussão que não me cabe ter na
seguinte exposição. De acordo com que é a realidade constitucional actual e a
dualidade de jurisdições, mantenho a minha opinião de que o sistema actual de
criação ad hoc de um Tribunal de
Conflitos beneficia os particulares e o Contencioso Administrativo.
A reforma no regime jurídico do
Tribunal de Conflitos é pelos motivos que apresentei muitíssimo desejável, de
modo a que este tenha uma regulação actualizada e possa desempenhar um papel
importante. O papel de contribuir para uma maior certeza na delimitação dos
âmbitos materiais das jurisdições administrativa e judicial.
Maria Antónia Silva, 23317
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