Processos cautelares administrativos

A tutela cautelar tem como função principal assegurar a utilidade da lide, como os processos são longos devido à necessidade de cognição plena. Por vezes é necessário medidas para assegurar o efeito útil das mesmas, pois na pendencia do processo principal pode constituir-se uma situação irreversível, a tutela cautelar administrativa não é diferente.

No âmbito do contencioso administrativo as providências cautelares têm suporte constitucional específico, nos termos do art. 268º/4 CRP de forma a dar cumprimento ao princípio da tutela jurisdicional efetiva, quando diz “…e a adopção de medidas cautelares adequadas.”.

Tendo uma função própria de prevenção, das providências cautelares as caracterizam-se pela instrumentalidade, isto é depende de uma ação principal, limita-se a ser uma ação acessória, que procura assegurar a utilidade da principal, nos termos do 112º/1 que faz depender a legitimidade da legitimidade para intentar a ação principal e 113º/1 que enuncia expressamente essa dependência do processo principal; provisoriedade, ou seja não produz uma solução definitiva, há tão somente uma regulação provisória, provisoriedade quer da duração da decisão quer do seu conteúdo é provisório face à decisão principal, caducando com esta, vê-se isso no art.124º/1 quando possibilita a alteração e revogação da providência; sumariedade, se as providências procuram evitar a inutilidade do processo principal porque a sentença pode prolongar-se no tempo então a tutela cautelar só é efetiva se os tribunais forem capazes de a conceder em tempo útil. Como não produz uma decisão definitiva de mérito, basta-se com a sumario cognitio um juízo sumário, não é necessário um juízo de certeza, mas sim um juízo de mera probabilidade ou verosimilhança.

São estas características que as permitem distinguir dos processos urgentes autónomos, como elemento comum têm a urgência do processo e a celeridade do mesmo assim se vê no 113º/2, no entanto a distinção reside no facto destes últimos estes tratarem-se de ações principais e produzem decisões de mérito.

O 112º/1 veio estabelecer uma cláusula aberta, abrindo caminho a todo o tipo de providências adequadas a garantir a utilidade da sentença a proferir no processo principal, o próprio 112º/2 aponta nesse sentido ao elencar a título exemplificativo certas providências cautelares.

A legitimidade para intentar providencias vem no próprio artigo 112º/1, todos os que gozarem de legitimidade para intentar a ação principal, também o terão para as providencias, portanto nos termos gerais do artigo 9º e disposições especiais. Poderão ser intentadas anteriormente, simultaneamente ou posteriormente à instauração da ação principal, 114º/1. 114º/2 define a competência do tribunal, 114º/3 elenca os elementos necessários no requerimento, 114º/5 dispõe que na falta de elementos do 114º/3 o requerente é convidado a suprir essa falta.

As providencias cautelares dividem se em conservatórias e em antecipatórias 112º/1 CPTA, as conservatórias procuram manter a situação existente como a manutenção da titularidade de um direito ameaçado, as antecipatórias o requerente visa a obtenção de uma prestação ou adoção de medidas, o interessado procura a obtenção de um efeito favorável, pelo que muitas vezes procede-se ao adiantamento desse efeito favorável “antecipa-se”, ou seja, regulam provisoriamente a situação dando provimento à situação que o particular pretende ver tutelada com o processo principal.

Critérios gerais de atribuição de providências cautelares

A reforma de 2015 veio alterar os critérios de atribuição de providências cautelares de forma significativa onde antes tínhamos um art.120º/1 que se desdobrava em 3 alíneas, em que a primeira al. a) suscitava grandes dúvidas de aplicação e era considerado excecional ao critério geral, veio a ser suprimida clarificando problemas doutrinais e jurisprudenciais que se levantavam e ainda se procedeu à unificação dos critérios das alíneas b) e c) como explicaremos adiante.

 Periculum in mora: como visa a salvaguardar a utilidade da sentença pressupõe o perigo da inutilidade da mesma. 120º/1 é necessário “fundado receio” de consumação de um facto lesivo ou de prejuízos de difícil reparação. Através de um juízo de prognose o juiz coloca-se na situação futura e verifica se há razões para recear que a sentença venha a ser inútil.

Fumus bonis iuris: juiz tem o dever de verificar a probabilidade de procedência da ação principal, a dita “aparência de bom direito”. No regime anterior ao de 2015 havia uma dualidade de critérios as antigas alíneas b) e c) do 120º/1 atribuíam critérios diferentes consoante se estivéssemos perante providências cautelares de natureza conservatória (al.b) que apenas não poderia ser manifesta a falta de fundamento da pretensão, ou perante providências cautelares antecipatórias que agravava o critério (al.c) exigindo a probabilidade de procedência da pretensão principal. Portanto apenas a alínea c) estabelecia um verdadeiro critério de “fumus boni iuris”, o que a reforma legislativa trouxe foi um critério uno, quer se trate providências antecipatórias quer se trate de conservatórias.

Ponderação de interesses:  120º/2  há que proceder à ponderação de interesses em causa com o decretamento da providência, mesmo verificados os requisitos anteriores,  depende de um juízo de valor relativo, compara-se a situação do requerente com a de titulares de interesses contrapostos, os danos resultantes do decretamento da providência não podem ser superiores àqueles que pretende acautelar.

Um reparo quanto ao conteúdo da decisão cautelar, a necessidade e adequabilidade da providência decretada. Tem de ser necessária para evitar lesão dos interesses defendidos pelo requerente, não há meio menos gravoso e adequada no sentido que o tipo de providência decretado deve poder ser apta a evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente 120º/3.

Além dos critérios gerais existem critérios especiais de atribuição de providências cautelares, é o caso de suspensão do pagamento de quantia certa 120º/6, prescinde dos critérios do 120º/1, suspensão da eficácia do ato já executado 129º, o requerente além dos critérios gerias terá de proceder à demonstração da utilidade que retirará da suspensão, suspensão de eficácia de normas 130º/1 e 2 complementa atendendo às especificidades do regime de impugnação de normas regulamentares, providências relativas a procedimentos de formação de contratos o atual  132º/4 parece manter a sua especialidade face ao 120º/1 acrescentando uma ponderação distinta, e providências em situações de grave carência económica 133º, trata-se de uma providência cautelar nominada e estabelece os seus critérios no seu nº2  a), b), c).

Decretamento provisório da providência 131º

Um instituto particular da tutela cautelar administrativa é o decretamento provisório da providência, é uma tutela cautelar da própria tutela cautelar, se uma situação de especial urgência assim o ditar, na pendência da do processo cautelar, pode o juiz a pedido do requerente e agora (após reforma de 2015) a título oficioso, decretar provisoriamente a providência requerida, “sem mais considerações, no prazo de 48h” preterindo assim o contraditório, no entanto assegura-se a possibilidade o levantamento da providência provisoriamente decretada, mediante requerimento.

Convolação do processo cautelar em processo principal 121º

Trata-se de uma consagração da tutela jurisdicional efetiva, novamente assegurando uam decisão em tempo útil,  não se trata de permitir uma verdadeira decisão de fundo definitiva, mas de admitir uma decisão provisória que produza os efeitos da decisão de fundo. Tem de haver (1) um processo principal já intentado, (2) todos os elementos necessários para o efeito e (3) a simplicidade ou urgência na resolução definitiva o justifique, pode-se antecipar o juízo da causa principal e proferir uma decisão que constituirá a decisão final desse processo. Aqui não chega a haver decretamento de providência cautelar, problemas que suscitavam quanto ao tipo de recurso foram agora clarificados com o 143º/2 al.c, é meramente devolutivo.

Acrescento ainda que o legislador previu sanções para a utilização abusiva de providências cautelares de forma a evitar o recurso desnecessário à tutela cautelar, responsabilizando o requerente por danos causados ao requerido em caso de dolo ou negligência grosseira. 126º/1 e 2.

O instituto dos processos cautelares nesta reforma de 2015 sofreu algumas alterações no sentido de tornar mais simples a sua aplicação, com a clarificação de alguns aspetos fundamentais como nos critérios de decisão e ainda no decretamento provisório de providências cautelares.

João Garrinhas 23437

Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de - Manual de Processo Administrativo,

ANDRADE, José Carlos Vieira – A Justiça Administrativa

FONSECA, Isabel Celeste M. - Introdução ao Estudo Sistemático da Tutela Cautelar no Processo Administrativo