As mais recentes alterações ao âmbito da jurisdição Administrativa à luz do Decreto-Lei 214-G/2015

No que diz respeito à mais recente alteração do âmbito da jurisdição administrativa, através do Decreto-Lei nº 214-G/2015, o qual procede à décima primeira alteração ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), sendo assim esta revisão constitui uma alteração à justiça administrativa deixada pela reforma de 2002. A nível material estas alterações podem ser observadas com o novo art.4º ETAF, o qual consagra o âmbito da jurisdição dos Tribunais Administrativos e Fiscais. Contudo antes de se proceder à análise detalhada da alteração deste último artigo importa fazer uma breve ressalva sobre a alteração ao art.1º ETAF e a sua ligação com a sistemática do novo art.4ºETAF, clarificando-se os termos da relação entre os dois artigos, ora o novo art.1º ETAF deixa de reproduzir o critério constitucional, nomeadamente o previsto no art.212º/3 da Constituição da República Portuguesa, perdendo o seu caracter de cláusula geral e passa a remeter directamente para o art.4º ETAF, o objectivo foi tornar mais claro, abrangente e eficaz a delimitação do legislador na esfera de competências dos Tribunais Administrativos e Fiscais, com referencia ao critérios constitucionais, previstos no novo art.1º/2 ETAF, nomeadamente o critério constitucional da relação jurídica administrativa do art.212º/3 CRP, que se trata de um critério tendencial e não absoluto visto que podem existir desvios pontuais, aliás como se irá verificar em algumas alíneas doa rt.4º/1 ETAF.

O art.4º ETAF, basicamente delimita os casos que são da competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais, portanto este Tribunais julgam os litígios previstos neste artigo. Ora falando da alteração da competências da jurisdição administrativa, esta explica-se com o facto de algumas das novidades corresponderem a uma sequencia ou mesmo evolução da reforma de 2002, por constituírem em alguns casos a objectivação de posições doutrinais e jurisprudências generalizadamente consensuais, sendo o atr.4º significativamente alterado, a começar pela supressão do advérbio “nomeadamente” o que significa que à primeira vista este artigo deixava de ter um critério não taxativo, no entanto a introdução da nova alínea o) do nº1 do art.4º ETAF, convoca as “relações jurídicas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas na alíneas anteriores”, consagrando assim a continuidade de um elenco aberto, não sendo um alteração significativa, uma vez que continua a ser não taxativo.

De seguida cumpre analisar em pormenor as alíneas do art.4º/1 ETAF e identificar as suas principais alterações e quais as suas consequências, de salientar que esta nova alteração acrescentou duas alíneas ao último artigo em relação às existentes aprovadas pelas Lei 13/2002 de 19 de Fevereiro, sendo que tinha treze alíneas e agora com a alteração em estudo passou a ter quinze alíneas.

Começando pela primeira alínea, consequentemente a a), verifica-se que o legislador manteve a referência à “tutela de direitos fundamentais e interesses legalmente protegidos”, no entanto a segunda pare do artigo parece ter uma intenção de tornar a sua aplicação mais generalizada uma vez que na versão de 2002 se fazia referencia expressa aos “particulares directamente fundados” e “actos jurídicos praticados (…) ao abrigo do Direito Administrativo e Fiscal”, na versão actual apenas se refere ao “âmbito das relações administrativas e fiscais”, o que, na minha opinião, parece dar uma ideia de generalização e de uma maior margem de abertura ao âmbito dos Tribunais Administrativos e Fiscais, uma vez que é menos especifico que a versão anterior, apesar de os efeitos serem praticamente os mesmos. Este artigo significa que a tutela de direitos fundamentais e outros interesses legalmente protegidos, no caso de ter sido atribuído às pessoas pelo direito administrativo, são competentes os Tribunais administrativos, na medida em que os juízes administrativos são os que tem competência para garantir o domínio próprio da jurisdição administrativa e fiscal.

Quanto à alínea b) a alteração mais significativa prende-se com o facto de a segunda parte do artigo deixar de fazer referência à invalidade dos contractos, uma vez que uma novidade desta alteração é o facto de abranger toda a matéria contratual na alínea e) do art.4º/1 ETAF, existindo uma supressão das matérias da alínea b). Contudo a previsão da primeira parte mantem-se, apenas se substituindo “pessoas colectivas de direito público”, por “órgãos da Administração Publica”. Esta norma expressa que as normas e actos jurídicos substanciais, procedimentais, e organicamente não regulados pelo Direito Administrativo não estão abrangidos pela jurisdição administrativa, assim se explica a referência a “normas e demais actos jurídicos emanados por órgãos da Administração Publica ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal”. Assim parece-me que as deliberações dos órgãos de pessoas colectivas com forma jurídico-privada estão incluídas no âmbito da jurisdição administrativa quando digam respeito a uma matéria de Direito Administrativo.

No que diz respeito à alínea c), inclui no âmbito da jurisdição administrativa a fiscalização da legalidade de actos administrativos (incluindo normativos) praticados por quaisquer órgão do Estado ou das Regiões Autónomas não integrados na Administração Publica, ou seja, a disposição refere que aquilo que decorre do facto de os actos praticados no exercício da função administrativa (mesmo com caracter de funcionamento de órgãos do poder publico não integrados na Administração Publica) ser actos administrativos. No que diz respeito à alteração, apenas houve a supressão de ”actos materialmente administrativos” para apenas “atos administrativos”, mais uma vez penso que o legislador pretendeu tornar o conceito mais abrangente, no entanto sem grandes consequências a níveis práticos.

A disposição da alínea d) especifica a possibilidade de fiscalização da legalidade de actuação de entidades privados privadas desde que exerçam poderes públicos, ou seja, pratiquem actos materialmente administrativos e não sejam formalmente administrativos. De notar que a nova alínea procurou tornar o seu critério mais alargado e abrangente, na medida em que antes da alteração apenas se referia a “sujeitos privados, nomeadamente concessionários”, enquanto passou a referir “quaisquer entidades, independente da sua natureza”, na minha opinião parece claro que o legislador pretendeu alterar para um conceito ao nível do sujeito mais abstracto e não tão concreto como acontecia antes desta reforma.

Seguindo pela ordem do art.4º/1 ETAF a alínea e) consiste numa alteração significativa uma vez que, concentra numa única alínea a matéria que anteriormente era regulada pelas alíneas b) 2ª parte, e) e f), no que diz respeito à matéria de contencioso dos contratos, sendo que a nova disposição se refere em primeiro lugar à “validade de actos pré-contratuais”, depois à “interpretação, validade e execução de contratos administrativos” e também de “quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública por pessoas colectivas de direito público ou outras entidades adjudicantes”. Mas podem estar dentro deste âmbito contratos de direito privado, sendo que nesta alínea está em causa da figura do contrato administrativo. Ainda de salientar que nesta alínea surge um desvio do critério constitucional, visto que alarga o âmbito da jurisdição administrativa para o direito privado. Um exemplo desta situação é o facto de em sede do Tribunal de Conflitos, tem sido decidido que os litígios relativos à aplicação do regime da renda num contrato de arrendamento entre um município e um particular estão no âmbito da jurisdição administrativa, dada a especificidade daquele regime e a função pública que lhe subjaz (Ac. Tribunal de Conflitos de 26/09/2013, proc. nº 011/13). Portanto a segunda parte desta nova alínea tem uma dupla delimitação, por um lado, concentra nos tribunais administrativos todas as questões (litígios) da contratação pública, independentemente da qualidade subjectiva das entidades adjudicantes (pessoas colectivas publicas ou privadas) e independente da natureza do contrato que celebrem, por outro lado, uma delimitação negativa, na medida em que exclui os contractos de direito privado da Administração e os contractos da Administração que não sejam celebrados nos termos da legislação sobre a contratação pública.

De seguida surge a alínea f) no qual está em causa o regime da responsabilidade civil extracontratual, na versão anterior correspondia à alínea g), no entanto quanto a esta matéria apesar da alteração da letra do preceito, não existe uma grande diferença do regime aplicável, contudo na versão actual na 2ª parte existe uma excepção expressa que diz respeito às matérias do art.4º/4 a) ETAF, por razoes atinentes à separação e independência de jurisdições. Neste artigo a alteração que mais chama a atenção é a supressão do trecho “questões em que, nos termos da lei, haja lugar a” que poderia significar que a delimitação da competência se aferia pela plausibilidade da procedência da invocação do regime da responsabilidade. Este artigo consagra a responsabilidade civil do Estado pelas acções ou omissões dos poderes públicos. Continuando no campo da responsabilidade civil extracontratual a alínea g) a qual correspondia à antiga alínea h) e que consagra o âmbito da jurisdição administrativa no que respeita aos “titulares de órgãos, funcionários, agentes, trabalhadores e demais serviços públicos” em matéria de responsabilidade civil. A alteração chama a atenção para o alargamento ao termo “trabalhadores” o que parece incluir no âmbito dos Tribunais Administrativos as situações de responsabilidade dos trabalhadores de entidades públicas com relação de emprego abrangidas pelo Código do Trabalho, o que apenas se verifica quando seja aplicável o regime da responsabilidade civil extracontratual publica. Portanto este alargamento, no geral, tem o objectivo de abranger todos os que, a qualquer título, exerçam funções ou prestem serviços a uma entidade pública. Ainda no campo da responsabilidade civil extracontratual surge a alínea h) que era a antiga alínea i), e no qual a sua alteração consiste n o facto deixar de fazer referencia aos “sujeitos privados” e passou a referir os “demais sujeitos”, o qual parece, mais uma vez, uma escolha claro do legislador ordinário em tornar mais geral e abrangente o âmbito da jurisdição administrativa, na media em que, por um lado, afasta os conflitos de jurisdição associados à determinação do sujeito ou entidade demandada e por outro, garante a inclusão de toda a actividade publica lesiva. Aqui está presente mais um desvio (para mais) do critério constitucional consagrado no art.212º/3 CRP n o qual alarga a competência dos Tribunais Administrativos para o domínio privado desde que “seja aplicável o regime (…) da responsabilidade do Estado e (…) pessoas colectivas de direito público”. De notar que nestas alíneas de responsabilidade civil se consagra o critério orgânico ou do sujeito, ou seja, interessa saber quem cometeu a infracção. Em sede de responsabilidade temos ainda o novo art.4º/2 ETAF o qual atribui aos Tribunais Administrativos a competência para apreciar situações de concurso em que intervêm entidades publicas e privadas entre si ligadas por vínculos jurídicos de solidariedade.

A nova alínea i) constitui uma novidade no novo art.4º/1 ETAF, uma vez que, esta matéria das “situações constituídas em via de facto, sem título que as legitime” não estava prevista no antigo art.4º/1 ETAF. Ora trata-se de um alargamento do âmbito da jurisdição administrativa aos litígios abrangendo por estas matérias, uma vez que a jurisprudência (administrativa e civil) vinha qualificando este litígios como pertencentes à jurisdição civil, sendo uma intrusão sem título jurídico do agir administrativo que contendem com a tutela de direitos de outros sujeitos. O professor Viera de Andrade defende que se trata de um litígio atinente a uma relação jurídica administrativa e não de direito privado. Um exemplo destas situações, será o caso das expropriações, que se caracteriza por uma parte (entidade expropriante) ter um título administrativo legitimo mas na outra parte, a mesma entidade actua invadindo e apossando-se de imoveis particulares sem qualquer titulo legitimo, a Administração age em via de facto sem qualquer titulo jurídico. Assim com esta alteração do art.4º ETAF, actuações administrativas (como as expropriações) transitaram para o âmbito da jurisdição administrativa, consequentemente, para a actuação em via de facto a competência jurisdicional passa, em 1ª instância, a caber à jurisdição administrativa por força desta nova alínea, seguindo, em termos processuais, a forma da acção administrativa prevista no novo art.37º/2 CPTA.

A alínea j) diz respeito aos denominados conflitos internos, o qual precisa e delimita a competência dos tribunais administrativos para resolver os litígios interinstitucionais e interorgânicas disciplinadas por “disposições de direito administrativo e fiscal” e correspondia, na versão anterior também à alínea j), na qual apenas se nota a supressão do trecho “âmbito dos interesses que lhes cumpre defender”, com o objectivo de separar o que releva em sede de delimitação do âmbito da jurisdição da questão da legitimidade.

De seguida a alínea k) a qual correspondia à antiga alínea l) a primeira alteração que salta à vista é o facto de alargar as matérias dos bens constitucionalmente protegidos, sendo que para alem dos que já estavam assegurados anteriormente também se inclui na nova alínea a habitação e a educação. Entretanto à antiga alínea l) consagrava expressamente uma excepção na última parte que não estava abrangida a matéria das do ilícito penal e contra-ordenacional, no entanto na nova alínea k) esta ressalva deixa de existir e foi discutido na doutrina se a matéria das contra-ordenações estava ou não no âmbito da jurisdição administrativa. A nova alínea l) do art.4º/1 ETAF na qual apenas consagra a hipótese de impugnação de contra-ordenações perante os Tribunais Administrativos apenas em matérias de urbanismo. Parece que em relação a outras matéria as contra-ordenações ao matéria dos Tribunais Judiciais, continuando fora do âmbito da jurisdição administrativa a generalidade dos litígios relativos a processos de contra-ordenação.

Passando à alínea n) (uma vez que em relação à alínea m) nada há a acrescentar porque se manteve igual), atribui aos Tribunais Administrativos competência para assegurar a execução do cumprimento de obrigações ou execução de limitações decorrentes de actos administrativos que não possam ser executados coercivamente pela Administração, sendo situações em que as entidades públicas para fazer valer os seus direitos ou garantir a protecção dos seus interesses tem de recorrer à via judicial (mandado judicial por parte da Administração para fazer cumprir obrigações de limpeza de um terreno). Quanto à última alínea o) remete-se para o segundo parágrafo deste texto.

Passando finalmente à delimitação negativa do âmbito da jurisdição negativa, de notar que se trata também de um desvio do critério constitucional, uma vez que restringe o critério, em relação a estas matérias. Em relação ao art.4º/3 ETAF nada há acrescentar uma vez que o artigo mantem-se não sofrendo qualquer alteração deixando apenas de ser o art.4º/2 para ser o art.4º/3 ETAF. E por ultimo, quanto às alíneas do art.4º/4 ETAF dizia respeito ao anterior nº3 do mesmo artigo, o qual a par de algumas alterações da letra das alíneas, a nível prático não tem consequências uma vez que as matérias abrangidas continuam a ser as mesmas.

Concluindo, as mais recentes alterações no âmbito da jurisdição administrativa prevista no art.4º ETAF tornam mais clara a delimitação dos litígios cuja apreciação cabe aos tribunais administrativos e fiscais no qual se recupera para a jurisdição administrativa litígios jurídico-administrativos que estavam cometidos a outras ordens jurisdicionais e no qual se compatibiliza com o caracter relativo da reserva constitucional à jurisdição administrativa destas categorias de litígios.

Bibliografia:

-Âmbito da jurisdição administrativa no Estatudo dos Tribunais Administrativos e Fiscais revisto, Lícinio Lopes Martins~

-http://e-publica.pt/ambitodejurisdicao.html

Miguel Caleiro Bibe, nº22228

Processos cautelares administrativos

A tutela cautelar tem como função principal assegurar a utilidade da lide, como os processos são longos devido à necessidade de cognição plena. Por vezes é necessário medidas para assegurar o efeito útil das mesmas, pois na pendencia do processo principal pode constituir-se uma situação irreversível, a tutela cautelar administrativa não é diferente.

No âmbito do contencioso administrativo as providências cautelares têm suporte constitucional específico, nos termos do art. 268º/4 CRP de forma a dar cumprimento ao princípio da tutela jurisdicional efetiva, quando diz “…e a adopção de medidas cautelares adequadas.”.

Tendo uma função própria de prevenção, das providências cautelares as caracterizam-se pela instrumentalidade, isto é depende de uma ação principal, limita-se a ser uma ação acessória, que procura assegurar a utilidade da principal, nos termos do 112º/1 que faz depender a legitimidade da legitimidade para intentar a ação principal e 113º/1 que enuncia expressamente essa dependência do processo principal; provisoriedade, ou seja não produz uma solução definitiva, há tão somente uma regulação provisória, provisoriedade quer da duração da decisão quer do seu conteúdo é provisório face à decisão principal, caducando com esta, vê-se isso no art.124º/1 quando possibilita a alteração e revogação da providência; sumariedade, se as providências procuram evitar a inutilidade do processo principal porque a sentença pode prolongar-se no tempo então a tutela cautelar só é efetiva se os tribunais forem capazes de a conceder em tempo útil. Como não produz uma decisão definitiva de mérito, basta-se com a sumario cognitio um juízo sumário, não é necessário um juízo de certeza, mas sim um juízo de mera probabilidade ou verosimilhança.

São estas características que as permitem distinguir dos processos urgentes autónomos, como elemento comum têm a urgência do processo e a celeridade do mesmo assim se vê no 113º/2, no entanto a distinção reside no facto destes últimos estes tratarem-se de ações principais e produzem decisões de mérito.

O 112º/1 veio estabelecer uma cláusula aberta, abrindo caminho a todo o tipo de providências adequadas a garantir a utilidade da sentença a proferir no processo principal, o próprio 112º/2 aponta nesse sentido ao elencar a título exemplificativo certas providências cautelares.

A legitimidade para intentar providencias vem no próprio artigo 112º/1, todos os que gozarem de legitimidade para intentar a ação principal, também o terão para as providencias, portanto nos termos gerais do artigo 9º e disposições especiais. Poderão ser intentadas anteriormente, simultaneamente ou posteriormente à instauração da ação principal, 114º/1. 114º/2 define a competência do tribunal, 114º/3 elenca os elementos necessários no requerimento, 114º/5 dispõe que na falta de elementos do 114º/3 o requerente é convidado a suprir essa falta.

As providencias cautelares dividem se em conservatórias e em antecipatórias 112º/1 CPTA, as conservatórias procuram manter a situação existente como a manutenção da titularidade de um direito ameaçado, as antecipatórias o requerente visa a obtenção de uma prestação ou adoção de medidas, o interessado procura a obtenção de um efeito favorável, pelo que muitas vezes procede-se ao adiantamento desse efeito favorável “antecipa-se”, ou seja, regulam provisoriamente a situação dando provimento à situação que o particular pretende ver tutelada com o processo principal.

Critérios gerais de atribuição de providências cautelares

A reforma de 2015 veio alterar os critérios de atribuição de providências cautelares de forma significativa onde antes tínhamos um art.120º/1 que se desdobrava em 3 alíneas, em que a primeira al. a) suscitava grandes dúvidas de aplicação e era considerado excecional ao critério geral, veio a ser suprimida clarificando problemas doutrinais e jurisprudenciais que se levantavam e ainda se procedeu à unificação dos critérios das alíneas b) e c) como explicaremos adiante.

 Periculum in mora: como visa a salvaguardar a utilidade da sentença pressupõe o perigo da inutilidade da mesma. 120º/1 é necessário “fundado receio” de consumação de um facto lesivo ou de prejuízos de difícil reparação. Através de um juízo de prognose o juiz coloca-se na situação futura e verifica se há razões para recear que a sentença venha a ser inútil.

Fumus bonis iuris: juiz tem o dever de verificar a probabilidade de procedência da ação principal, a dita “aparência de bom direito”. No regime anterior ao de 2015 havia uma dualidade de critérios as antigas alíneas b) e c) do 120º/1 atribuíam critérios diferentes consoante se estivéssemos perante providências cautelares de natureza conservatória (al.b) que apenas não poderia ser manifesta a falta de fundamento da pretensão, ou perante providências cautelares antecipatórias que agravava o critério (al.c) exigindo a probabilidade de procedência da pretensão principal. Portanto apenas a alínea c) estabelecia um verdadeiro critério de “fumus boni iuris”, o que a reforma legislativa trouxe foi um critério uno, quer se trate providências antecipatórias quer se trate de conservatórias.

Ponderação de interesses:  120º/2  há que proceder à ponderação de interesses em causa com o decretamento da providência, mesmo verificados os requisitos anteriores,  depende de um juízo de valor relativo, compara-se a situação do requerente com a de titulares de interesses contrapostos, os danos resultantes do decretamento da providência não podem ser superiores àqueles que pretende acautelar.

Um reparo quanto ao conteúdo da decisão cautelar, a necessidade e adequabilidade da providência decretada. Tem de ser necessária para evitar lesão dos interesses defendidos pelo requerente, não há meio menos gravoso e adequada no sentido que o tipo de providência decretado deve poder ser apta a evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente 120º/3.

Além dos critérios gerais existem critérios especiais de atribuição de providências cautelares, é o caso de suspensão do pagamento de quantia certa 120º/6, prescinde dos critérios do 120º/1, suspensão da eficácia do ato já executado 129º, o requerente além dos critérios gerias terá de proceder à demonstração da utilidade que retirará da suspensão, suspensão de eficácia de normas 130º/1 e 2 complementa atendendo às especificidades do regime de impugnação de normas regulamentares, providências relativas a procedimentos de formação de contratos o atual  132º/4 parece manter a sua especialidade face ao 120º/1 acrescentando uma ponderação distinta, e providências em situações de grave carência económica 133º, trata-se de uma providência cautelar nominada e estabelece os seus critérios no seu nº2  a), b), c).

Decretamento provisório da providência 131º

Um instituto particular da tutela cautelar administrativa é o decretamento provisório da providência, é uma tutela cautelar da própria tutela cautelar, se uma situação de especial urgência assim o ditar, na pendência da do processo cautelar, pode o juiz a pedido do requerente e agora (após reforma de 2015) a título oficioso, decretar provisoriamente a providência requerida, “sem mais considerações, no prazo de 48h” preterindo assim o contraditório, no entanto assegura-se a possibilidade o levantamento da providência provisoriamente decretada, mediante requerimento.

Convolação do processo cautelar em processo principal 121º

Trata-se de uma consagração da tutela jurisdicional efetiva, novamente assegurando uam decisão em tempo útil,  não se trata de permitir uma verdadeira decisão de fundo definitiva, mas de admitir uma decisão provisória que produza os efeitos da decisão de fundo. Tem de haver (1) um processo principal já intentado, (2) todos os elementos necessários para o efeito e (3) a simplicidade ou urgência na resolução definitiva o justifique, pode-se antecipar o juízo da causa principal e proferir uma decisão que constituirá a decisão final desse processo. Aqui não chega a haver decretamento de providência cautelar, problemas que suscitavam quanto ao tipo de recurso foram agora clarificados com o 143º/2 al.c, é meramente devolutivo.

Acrescento ainda que o legislador previu sanções para a utilização abusiva de providências cautelares de forma a evitar o recurso desnecessário à tutela cautelar, responsabilizando o requerente por danos causados ao requerido em caso de dolo ou negligência grosseira. 126º/1 e 2.

O instituto dos processos cautelares nesta reforma de 2015 sofreu algumas alterações no sentido de tornar mais simples a sua aplicação, com a clarificação de alguns aspetos fundamentais como nos critérios de decisão e ainda no decretamento provisório de providências cautelares.

João Garrinhas 23437

Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de - Manual de Processo Administrativo,

ANDRADE, José Carlos Vieira – A Justiça Administrativa

FONSECA, Isabel Celeste M. - Introdução ao Estudo Sistemático da Tutela Cautelar no Processo Administrativo 

Analise ao acórdão 01080/2015 do STA, data 08/10/2015

Analise ao acórdão 01080/2015 do STA, data 08/10/2015

Analise:

         Antes de mais, cabe referir que o acórdão em questão trata o problema de sabermos se se deve admitir a revisão do TCA, no que diz respeito a questão de saber se perante um erro na indicação de reu, numa acção administrativa especial, deve o autor ser convidado a corrigir o erro na petição inicial ou deve absolver-se o reu por falta de legitimidade passiva.

         A, sociedade por quotas, recorreu para o Supremo tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150/1 do CPTA. Do acórdão do TCA Sul, proferido a 28 de Maio de 2015, que manteve a decisão já proferida pelo TAF de Leiria, que julgou procedente a excepção dilatória de legitimidade do demandado Estado Português, absolvendo-o da instância, no âmbito da acção administrativa especial.

         Relativamente a invocação do artigo 150/1 do CPTA como matéria de direito, releva no facto de se tratar de situações excepcionais, em que se prevê que as decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa ser alvo de revista pelo STA, “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. Esta revista foi justificada por A, por entender que se trata de uma questão geral do processo, susceptível de se vir a repetir no futuro, e deste modo haver já um entender mais concreto sobre essa matéria. Contudo, não podemos esquecer que se trata de um recurso excepcional, tratando-se de uma “ válvula de segurança do sistema”, que so deve ter lugar nos termos do artigo 150/1 CPTA. 

Com a reforma de 2015 no artigo 150/1 do CPTA sofreu uma alteração, não referente a matéria que se analisa supra, mas sim referente a revista de decisão do atribuição ou recusa de providência cautelar. No que respeita ao número 1 do artigo 150, este não sofreu qualquer alteração, mantendo o seu carácter excepcional e provando que o legislador não procedeu a sua alteração por se tratar de matéria que se encontra devidamente regulada, não precisando de qualquer aditamento.

         O acórdão do TCA Sul, confirmou a sentença do TAF de Leiria que absolveu o Estado da instância, por ter entendido que este não tinha legitimidade passiva na acção intentada pelo autor. A legitimidade passiva pertencia ao Ministério Público da Economia, pois o órgão que proferiu a decisão de impugnação na acção administrativa especial pertence a esse ministério. Mas o TCA Sul entendeu ainda não ser caso de convidar o autor a corrigir a petição inicial, por não ter ocorrido “..Imprecisão da parte demandada que justificasse um convite ao aperfeiçoamento para melhor explicitação de quem é que a autora pretendia efectivamente demandar.

         A recorrente por sua vez, não põe em causa a legitimidade passiva do Estado Português, pretende apenas discutir o seguimento do acórdão que entendeu não ser de convidar o autor a corrigir o erro.

         O STA entendeu que deve ser admitida a revista, por tratar de uma questão geral do processo, susceptível de se repetir futuramente, a qual há uma falta de consenso. Estando em causa, por outro lado, a delimitação dos casos de suprimento de irregularidades nos pressupostos processuais e os casos em que isto não é possível. Pondo em causa a obtenção de uma decisão de mérito e a sua devida utilidade. Alega ainda que são frequentes os casos, em que esta questão se coloca, logo é necessário saber se o autor deve ser convidado a corrigir a petição inicial ou absolveu o reu da instância, em função da excepção dilatória. Deste modo o STA acha justificada a sua intervenção, preenchendo o pressuposto do artigo 150/1, visando a melhor interpretação e aplicação do direito. 

         A decisão do STA foi no meu entender a mais correcta, uma vez que se trata de uma questão com falta de regulação e com esta revista aperfeiçoar-se-á o direito no sentido de se chegar a uma resposta em relação a esta problemática, preenchendo o pressuposto do artigo 150/1 do CPTA.

         Relativamente a decisão do TCA Sul que julgou procedente a excepção dilatória, no meu entender foi a melhor decisão, uma vez que o Estado Português não tem legitimidade passiva, estamos assim perante uma excepção dilatória que se traduz na absolvição do réu da instância.

 A justificação que se poderia invocar para que se deixasse o autor corrigir a petição inicial, depreender-se-ia com o facto de que o objectivo é resolver os litígios, ou seja, decidir o mérito. Falasse ainda do princípio da prevalência do mérito sobre a forma que é tão defendido pela professora Paula Costa E Silva. Como em muitos casos o Procedimento Administrativo se assemelha ao Processo Civil, faria sentido invocarmos esse princípio, pois o STA invoca na sua decisão também a questão da decisão de mérito.

         Por fim, como este acórdão é anterior a reforma de 2015 do CPTA, fala-se ainda em acção administrativa especial, relativamente a esta questão cabe referir as alterações que a esta reforma trouxe no que respeita ao tipo de acção. Antes tínhamos a acção administrativa especial, que tratava de matéria referente a actos administrativos e a regulamentos e regia-se pelo CPTA. Por outro lado tínhamos a acção administrativa comum que tratava tudo o que não tenha a ver com actos e regulamentos, por exemplo acçoes de responsabilização, que se regia pelas regras do Código de Processo Civil.

Com a reforma de 2015 do CPTA, deixou de haver esta dualidade de acções e passou a existir uma única acção, a acção administrativa, em que há regras gerais e disposições especiais. 

Actualmente a marcha do processo passou a ter uma tramitação única e própria, unificou-se então a antiga acção comum e especial. Passamos então a ter, a acção administrativa, os processos Urgentes e o mecanismo das providencias cautelares. As providências cautelares não se tratam de uma decisão definitiva, vivem dependentes da existência de um processo principal, estas são sempre acessórias e provisórias até a decisão do processo principal.

Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de – Manual de Processo Administrativo (2010);

ALMEIDA, Mário Aroso de – O novo regime do Processo nos Tribunais Administrativos (2004);

AMARAL, Diogo Freitas do; ALMEIDA, Mário Aroso de – Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo (2004);.

Sérvulo Correia, da acção administrativa especial à nova acção administrativa.

Trabalho elaborado por: Virgínia Nascimento, 22264 

O trauma continua...

Depois de uma evolução tão conturbada do Direito Administrativo, nomeadamente quanto à aceitação da visão subjectivista, ainda com a reforma de 2015, traços de objectivismo continuam subjacentes.

Na verdade, a divergência doutrinária entre objectivistas e subjectivistas sempre latente em qualquer ramo de direito, no Direito Administrativo ainda está muito activa.

Com a reforma de 2002/2004, houve a transição do modelo francês para o Alemão, ou seja, do modelo objectivista para o subjectivista.

De acordo com o modelo subjectivista, quem tem acesso ao Tribunal é o titular dos direitos eventualmente ofendidos, enquanto que, de acordo o modelo objectivista, quem teria acesso ao Tribunal seria qualquer pessoa (em defesa da legalidade). Logo, em resultado, este último tem um entendimento mais amplo de legitimidade. Dado que segundo na visão objectivista, os Tribunais Administrativos têm justamente a função de defender a legalidade e o respeito pelo interesse público, e não a função de tutelar os direitos dos particulares.

No artigo 9º/1 do CPTA, quem tem legitimidade activa é quem alegue ser parte da relação controvertida. Adoptando o modelo subjectivista. No entanto, coloca o âmbito um pouco mais amplo, de modo a compensar a restrição ao se adoptar este modelo.

No artigo 9º/2 do CPTA, há mecanismos de extensão da legitimidade activa, referindo-se à acção popular e à acção pública.

Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, os direitos difusos (como por exemplo o direito do ambiente) são na verdade direitos subjectivos, ou seja, podem ser invocados pelos particulares ao abrigo do nº1 do artigo 9º do CPTA. Porém a doutrina maioritária, entende a acção popular como uma figura para tutelar certos valores com dignidade constitucional, ou seja, uma figura objectiva.

Os direitos difusos, ao não se conseguirem individualizar, necessitam da acção popular para serem salvaguardados. Mas na verdade a afirmação que “são de todos mas não são de ninguém”, é uma das evidentes réstias objectivistas, pois o certo é que cada particular tem direito individual àquele direito, tendo o direito de intervir activa e directamente. Deste modo, concordo com o Professor que não é preciso recorrer à acção popular quando o particular é de facto parte na relação material controvertida, uma vez que o direito lhe diz respeito e tem interesse em o tutelar como próprio.

Como vimos neste exemplo, de entre muitos outros, o subjectivismo não foi adoptado na sua totalidade. Reconhecendo porém que a evolução do direito administrativo sofreu uma substancial mutação relativamente aos primórdios dos tempos, o caminho ainda é longo até ao aperfeiçoamento.

A reforma de 2015, pelo Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 2 de Outubro, deu certas correcções que se tornavam importantes dado o Direito Administrativo contemporâneo (como por exemplo a introdução da Acção Administrativa como modelo único de Acção principal, acabando com a dualidade da Acção Administrativa especial e a Acção Administrativa comum), ficando ainda assim algumas questões com falta de resposta.

Ana Catarina Piedade Brízida

nº 20981

Do sistema Dualista da Ação Comum e da Ação Especial até à Nova Ação Administrativa

Primeiramente, importa fazer um pequeno enquadramento do que vigorava antes da reforma de 2002-2004 e o que passou a vigorar com a entrada em vigor desta reforma.Com a reforma de 2002-2004 o legislador inclinou-se para um solução de matriz bipolar da qual passou a constar uma ação administrativa comum e uma ação administrativa especial. O que antes vigorava com base na Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA), aprovada pelo DL nº 267/85, de 16/7, era uma estrutura que contrapunha meios processuais principais-divididos estes em “recursos contenciosos”, “contencioso eleitoral”, “impugnação de normas “e “ações” -e acessórios. Com esta reforma, ocorreu uma evolução no que diz respeito à abertura da jurisdição plena, na medida em que foi para além do âmbito tradicional constituído pelos litígios sobre contratos administrativos e a responsabilidade civil extracontratual provocada por atos de gestão pública. Cumpre agora, perceber quais as situações que se destinavam a cada tipo de ação:

À ação administrativa comum, destinavam-se todas as situações que não viessem previstas em matéria especial nem em legislação avulsa, assumindo um papel de meio residual.

Em relação à ação administrativa especial, dirigiam-se as questões inerentes aos atos e normas administrativos, ou seja tudo o que estivesse relacionado com situações destinadas à impugnação de atos e regulamentos administrativos, bem como à condenação da Administração na prática de atos - e também regulamentos - legalmente devidos. Para além desta diferença prática acabada de referir, a doutrina e a jurisprudência admitiam a existência de um outro critério diferenciador: o exercício de poderes de autoridade, ou seja se estivéssemos perante uma atuação de um ente administrativo no exercício de poderes de autoridade, cairíamos no âmbito da ação administrativa especial, caso contrário, estaríamos no âmbito da ação administrativa comum, uma vez que esta tem um carácter residual.

Com esta destrinça parece então que ficamos perante a presença de um sistema bipolar, no entanto importa referir que essa bipolaridade não tem um carácter absoluto, mas sim relativo ou imperfeito, na medida em que não se afastou da aplicação a título supletivo da lei de processo civil no âmbito daquele meio processual, tendo até fixado vários instrumentos de interpretação entre os blocos processuais comum e especial. (Sérvulo Correia, Direito do Contencioso Administrativo).Apesar das diferenças existentes em cada tipo de ação, a doutrina foi bastante crítica em relação a este sistema de dualidade de ações, muito em parte pelas lacunas e anomalias que as mesmas causaram no direito administrativo. Deste modo, o Professor Vasco Pereira da Silva defendia que o legislador não teve como fundamentação para a implantação desta dualidade verdadeiras razões processuais, mas sim pré conceitos de natureza substantiva originados pelos “traumas de uma infância difícil” do Direito Administrativo. Para além dos “traumas de infância”, o Professor Vasco Pereira da Silva referia ainda outros dois problemas: (i) o regime da cumulação de pedidos previsto nos art.º 4 e 5º do CPTA, que permitia a cumulação destes dois tipos de ações, provocava um fenómeno de troca de nomes na medida em que era suscetível que, a ação administrativa especial, passasse a ser comum e a dita ação administrativa comum, passasse a ser a especial;

(ii) existência de dificuldades terminológicas geradas pelas sub-ações especiais que surgiam dentro da ação administrativa especial.

A Reforma de 2015, vem então tentar fazer face aos problemas invocados pela doutrina e sentidos na prática pelos cidadãos, pois estes eram afetados não só pela confusão que vigorava aquando o propor da ação, mas também pela pouca celeridade que estes processos sofriam.

A nova ação administrativa (art.37º CPTA) passa a configurar uma solução unipolar, na medida em que passa a ser o único meio processual principal não urgente para dirimir quaisquer litígios administrativos. Analisando as disposições do antigo CPTA e do atual, conseguimos perceber que não se registou aqui uma verdadeira evolução no seu sentido radical. É certo que deixámos de ter uma Ação Administrativa Especial e uma Ação Administrativa Comum, passando a vigorar uma única ação- a Ação Administrativa- sobre a qual recaem agora todas as situações que antes eram bifurcadas pela ação comum e especial, no entanto também é possível perceber que existem requisitos e regras especificas aplicáveis a cada um os pedidos formulados e correspondentes causas de pedir, sendo ainda visível que do ponto de vista estrutural, o Capitulo II (“Disposições Particulares”) mantém o grosso dos preceitos do antigo CPTA ao estabelecer os aspetos específicos de cada uma das três modalidades da ação administrativa especial: a impugnação de atos administrativos, a condenação à prática de ato devido e a impugnação de normas e declarações de ilegalidade por omissão.

É ainda importante referir que apesar da marcha do processo ter uma tramitação própria (art.78ºss CPTA) são ainda muitos os preceitos que fazem referência ao Código de Processo Civil, tal como acontecia no antigo CPTA. Os seguintes artigos são exemplos de remissões, umas mais diretas do que outras para o CPC: art.81,nº2; art.83.nº3 (ligação com o art. 572,alíneas b) e c) do CPC); art.85,nº5 e art. 83º-A (art.583, CPC).

Com o novo CPTA e no seio da ação administrativa, passamos a ter normas de enquadramento geral e normas sobre a marcha do processo que se aplicam a qualquer ação de declaração não urgente, no entanto como também já foi dito continuam a existir normas particulares e regras especificas consoante o tipo de ação e pedido que o autor faça.

Na mesma linha de pensamento do Professor Sérvulo Correia, penso que seria demasiado utópico que com esta Reforma de 2015 surgisse um único meio processual, do qual se extraíssem todos os resquícios da bipolaridade, existentes no nosso sistema desde a Reforma de 2002-204, entre as ações respeitantes ao exercício das formas típicas da conduta administrativa e os restantes processos emergentes de relações jurídicas administrativas. 

No que toca à marcha do processo (Capítulo III do Título II), como símbolo da matriz bipolar, esta assenta principalmente no seu regime unificado (art. 78ºss CPTA). Registou-se, em relação a este aspeto, uma evolução que não implicou uma clara rutura com o emprego do processo civil de declaração, mas que apostou na construção de um meio processual revestido da unicidade formal, combinando regras provenientes quer da marcha do processo na ação administrativa especial do CPTA, quer do CPC ou ainda de preceitos inovatórios em relação àquelas duas fontes. Ainda nesta linha, importa referir que apesar de se manterem preceitos que mandam aplicar o CPC, é visível que com esta nova Reforma é clara a indesejabilidade de uma unificação assente na aplicação dominante do processo civil. Apesar desta evolução no que diz respeito à marcha do processo, o Professor Miguel Assis Raimundo defende que a jurisdição administrativa, para reforçar o seu carácter autónomo e independente, deveria ter um corpo autónomo de normas processuais.

Com a exposição deste tema é possível perceber que, sem prejuízo das mudanças e desenvolvimentos que a Reforma de 2015 veio trazer ao contencioso administrativo, ainda existem resquícios e marcas do regime que vigorava com o antigo CPTA, revelando assim que o contencioso administrativo ainda não conseguiu com esta nova reforma uma total autonomia e independência, embora esteja a caminhar nesse sentido.

Marta Pires,

nº de aluno: 23825

A Tutela de Interesses Difusos na Acção Popular

Relativamente ao direito de acção popular, ainda antes de analisar a questão da tutela de interesses difusos no Contencioso Administrativo português, é necessário efectuarmos uma adequada contextualização. A acção popular, prevista no art.9º/2 do CPTA, é um mecanismo de extensão da legitimidade processual activa a quem não alegue ser parte numa relação material controvertida. O artigo reconhece ao Ministério Público, às autarquias locais, às associações e fundações defensoras dos interesses em causa e a qualquer pessoa singular membro da comunidade o direito de agirem em juízo na defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, ao abrigo do direito fundamental de participação política consagrado no art.52º/3 da CRP, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais.

A acção popular tem origem na Actio Popularis romana, que tinha como objecto a tutela judicial de interesses públicos, que estava à disposição de todos os cidadãos e que incidia primordialmente na área do direito penal. Na história do direito português, podemos encontrar nas ordenações Manuelinas e Filipinas vários exemplos de acções populares. Voltamos a encontrá-la no liberalismo, depois de ter ficado na penumbra durante a idade média, com o surgir do constitucionalismo e dos seus ideais de defesa dos direitos dos cidadãos face ao Estado.

Cumpre agora tentarmos esclarecer em que consistem esses “interesses em causa”. Ora, um interesse pode-se traduzir numa ideia de utilidade, vantagem ou benefício que estabelece a ligação entre um sujeito e um determinado bem, com vista à satisfação de necessidades específicas. Mas estes “interesses em causa” são de natureza difusa, porque, em termos muitos gerais, interessam a todos e a ninguém em particular. Surge a questão de sabermos se estamos perante interesses privados ou interesses públicos: o titular do interesse privado é o próprio indivíduo nas suas pretensões e ambições pessoais e directas, enquanto o interesse público é direccionado a todos por contraposição áquilo que é exclusivo ou privado, cuja titularidade cabe a entes públicos ou outras pessoas colectivas públicas que defendem interesses referentes a uma generalidade de sujeitos e que prosseguem certos valores considerados essenciais para a vida em sociedade, para o bem comum e pacífico convívio social de uma comunidade politicamente organizada sob a forma de Estado.

O interesse difuso tem um cariz hibrido e é um meio-termo na dicotomia interesse privado e interesse público. Surgem-nos como interesses que pertencem a cada um e a todos os membros duma comunidade. Esta qualidade “difusa” do interesse prende-se ao facto de agregar uma dimensão supra-individual, que só por si legitima que o ordenamento jurídico lhe atribua o acesso à tutela jurisdicional nos mesmos moldes daquela que está à disposição do titular dum direito subjectivo.

Voltando a uma abordagem mais constitucional da acção popular na tutela de interesses difusos, o já referido art.52º/3 da CRP concede ao legislador ordinário um grande espaço de abertura para a concretização legal quer dos direitos tuteláveis, quer da sua tramitação e especificidades. Por esta razão, acrescida pelo enunciado textual da norma (“nomeadamente”), é que uma parte considerável da doutrina defende que a enumeração dos interesses feita pelo preceito constitucional é meramente exemplificativa. Com base no direito de acesso aos tribunais, à luz do art.20º da CRP, o direito à especificidade destes interesses sociais da colectividade confirma o recurso à acção judicial para tutela de um interesse difuso especifico, o que nos permite classificar o direito de acção popular também como um direito de acção judicial perante os tribunais civis e administrativos.

A concretização do direito de participação popular no âmbito do procedimento administrativo é feita através da Lei nº 83/95 de 31 de Agosto (em diante Lei da Acção Popular (LAP)), que se manifesta na participação dos cidadãos na direcção da vida político-administrativa do Estado, e, ao mesmo tempo, no exercício de um controlo da legalidade e oportunidade das decisões administrativas, o que ajuda a prevenir litígios administrativos, a fomentar a cooperação entre governantes e governados, e a fortalecer a posição popular dos participantes em caso de recurso à intervenção judicial.

No seu art.1º/2, a LAP, ao definir o seu âmbito objectivo, utiliza uma enumeração exemplificativa de alguns interesses difusos, semelhantemente à CRP. No entanto está longe de esgotar todo o depósito de interesses susceptíveis de tutela. A LAP acrescenta ao elenco de interesses previstos na CRP a especificação da protecção do consumo de bens e serviços e a referência expressa ao domínio público. O art.53º/2/a) do CPA ainda acrescenta a habitação, a educação e o ordenamento do território (art.66º/2/b) da CRP). O Professor Jorge Miranda refere também a preservação e o aproveitamento dos recursos naturais, a cobertura médica e hospitalar do país, e a existência duma rede de creches e de outros equipamentos sociais de apoio à família.

No processo administrativo, no âmbito do recurso de anulação, houve inicialmente uma tendência para a restrição da legitimidade activa a quem possuísse um interesse “directo e pessoal” nos mesmos termos do disposto no art.55º/1/a) do CPTA. Contudo, a jurisprudência administrativa tem vindo a revelar uma expansão em relação à tutela de interesses difusos, na medida em que tem recorrido a critérios específicos para demonstrar a existência de uma conexão efectiva entre o titular do interesse difuso e o bem sobre o qual o direito incide que sustentassem a tutela (“mecanismos de subjectivação dos interesses difusos” segundo o Professor Luís Filipe Colaço Antunes). A questão resolveu-se quando a LAP, no seu art.12º, veio determinar a aplicabilidade ao recurso contencioso de actos administrativos do regime de legitimidade alargada por si previsto.

Um breve destaque para o problema de sabermos se a acção popular se enquadra no contencioso de função objectiva ou subjectiva. Para o Professor Vasco Pereira da Silva, a acção popular pressupõe necessariamente a ausência de interesse próprio ao demandar, seguindo finalidades de tutela objectiva da legalidade e do interesse público que não devem confundir-se com a tutela jurídico-subjectiva destinada à defesa de direitos ou interesses próprios.

No mesmo sentido está o Professor Figueiredo Dias, ao considerar que a difícil determinabilidade da titularidade dos interesses difusos dita a impossibilidade de acesso á tutela clássica de posições jurídicas subjectivas.

Por outro lado, o Professor Colaço Antunes defende que acção popular se enquadra no contencioso de função objectiva pela semelhança que encontra entre o interesse difuso e o interesse público.

Por fim é necessário destacar a legitimidade institucional das associações e fundações: o facto de estas terem legitimidade processual para a protecção dos interesses, não lhes confere a titularidade abstracta do direito de acção popular. O art.3º da LAP exige condições específicas dessa legitimidade, designadamente:

·      -  Personalidade jurídica, da qual decorre a personalidade judiciária (susceptibilidade de ser parte em acção judicial);

·       -  A referência expressa nas suas atribuições ou objectivos estatutárias da defesa dos interesses tratados na acção, de forma a publicitar os mesmos e constatar que objecto da acção se contem dentro dos limites estabelecidos pelo principio da especialidade, traduzindo assim uma conexão entre o escopo institucional dos entes e o interesse material tutelado, que constitui em simultâneo um critério de legitimação que habilita o ente representativo a tutelar as posições dos seus membros;

·   -   O não exercício de qualquer tipo de actividade profissional concorrente com empresas ou profissionais liberais.

Bibliografia consultada:

- Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo

- Luís Filipe Colaço Antunes, A Tutela dos Interesses Difusos em Direito Administrativo: para uma legitimação procedimental

- Fernando Nicolau dos Santos Silva, Os Interesses Supra-individuais e a Legitimidade Processual Civil Activa

- Vital Moreira e Gomes Canotilho, Constituição da República Portuguesa Anotada

- Carla Sofia Rodrigues Neto de Sá, Acção Popular ao Serviço da Tutela de Interesses Difusos

João Alberto Ginja Mendes, 23188