Sentença

sentença simulação

Alegações finais da Associação dos Tuk Tuk Ecológicos

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Breve análise à reforma da reforma do contencioso administrativo português

Breve análise à reforma da reforma do contencioso administrativo português

No dia 2 de Outubro, foi publicado o Decreto-Lei nº 214-6/2015, este veio rever, de modo substancial, o código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).
                É importante referir que esta revisão do CPTA acaba por “completar” a recente reforma do diploma estruturante correspondente ao Código do Procedimento Administrativo (CPA), ocorrida em Janeiro de 2015, e por outro lado, conformizar o CPTA com a reforma de fundo de que foi objeto o Código de Processo Civil (CPC) em 2013.
               O paralelo com o processo de aprovação do novo CPA não deve no entanto iludir os operadores jurídicos quanto à diferente extensão da revisão do CPTA e do ETAF ora aprovadas: contrariamente ao ocorrido com o Código do Procedimento, CPTA e ETAF acabam por sofrer apenas revisões, não tendo por isso sido substituídas por novos diplomas.
                Desta forma, o Contencioso Administrativo português conserva os traços estruturantes introduzidos com a reforma de 2002/2004, razão pela qual o Decreto-Lei nº214-6/2015 deve ser encarado, no limite, como diploma de aprovação da reforma da reforma.
                Dito isto, iremos, em seguida, analisar de forma sucinta as inovações mais significativas trazidas pela reforma:

·         A alteração em termos estruturantes, em relação ao modelo herdado d 2002/2004, toma forma com a eliminação da bipartição entre ação administrativa comum e especial e correspondente unificação de todos os processos não urgentes sob uma mesma forma de processo, agora denominada “ação administrativa”

·         Maior simplicidade e clarificação no que respeita às situações de dedução do incidente da invalidade de normas regulamentares em processos cujo objeto principal não lhes diz respeito

·         Introdução de um novo processo urgente para os procedimentos de massa: é introduzida uma nova forma de processo urgente direcionada para os procedimentos de massa (mais de 50 participantes) em vários domínios. Em adição a esta nova forma de processo urgente, o CPTA manteve os clássicos processos urgentes, correspondentes ao contencioso dos atos administrativos em matéria eleitoral, tal como o que diz respeito à formação dos contratos

·         Agilização processos cautelares: de modo a evitar demoras, foram dados poderes mais amplos ao juiz em matérias de produção de prova, assim como um único critério de decisão de providências cautelares

·         Carácter obrigatório e abrangimento dos TAC’s na publicação por via informática, em base de dados de jurisprudência

De referir também, em particular, as modificações ao ETAF no sentido de estender o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal.  

João Miguel Brás Barão

Nº 22634

Subturma 9

Os Princípios Relativos à Prossecução Processual (Decurso, Condução e Extinção do Processo)

1 – Princípios da Tipicidade, da Compatibilidade Processual e da Adequação Formal da Tramitação

            O princípio da tipicidade dos trâmites processuais constitui uma manifestação do princípio da tipicidade das formas processuais que exige que os trâmites e a sua respetiva sequência sejam fixados por lei ao contrário do que é característico do procedimento administrativo, em regra mais flexível.

            A facilitação da cumulação de pedidos (empreendimento pretendido pela lei do procedimento administrativo) implica a compatibilidade entre as diversas formas de processo, que não obstam a tal cumulação; contudo, com a reforma de 2015, tal hipótese reconduz-se essencialmente à cumulação de pedidos que seguem a forma da ação administrativa com processos urgentes, nos termos do artigo 5.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA).

            O Professor Vieira de Andrade considera, no entanto, que para além dessa hipótese, deve considerar-se aplicável ao procedimento administrativo, nos termos do artigo 1.º do CPTA, o princípio da adequação formal, consagrado no Código de Processo Civil (doravante CPC) no seu artigo 547.º, o qual significará também, para esse autor, um reforço dos poderes inquisitórios do juiz.

            2 - Princípio Dispositivo ou da Auto-Responsabilidade das Partes, limitado pelo Princípio do Inquisitório

            Do princípio da auto-responsabilidade das partes decorre que, no que respeita à condução do processo, que compete às partes interessadas a dinamização do processo; algumas das suas expressões encontram-se no que vem disposto nos artigos 87.º/7, do CPTA, 62.º do CPTA e 283.º do CPC e 159.º/1 do CPTA.

            No entanto, o objetivo da lei de evitar decisões formais leva a uma moderação da tendência anterior da jurisprudência para exigir uma intervenção clara das partes e para as responsabilizar pela defesa dos respetivos interesses no processo, com consequências negativas para as partes que não zelaram de forma mais eficaz pelos seus interesses.

            Este princípio encontra-se contudo sujeito a diversas limitações, sobretudo nos processos impugnatórios: - nas impugnações dos atos e na ação popular social, pelo princípio da oficialidade na medida em que o Ministério Público dispõe, nos processos iniciados por particulares, da possibilidade de requerer o prosseguimento do processo que tenha terminado por desistência do autor bem como de eventual processo cautelar (62.º e 113.º/5 CPTA e artigo 16.º/3 da Lei n.º 83/95 de 31 de Agosto); - o facto de parecer que não se deve admitir a confissão do pedido pela Administração como forma de pôr fim ao processo de impugnação de atos, sendo que tal não se verifica em relação à transação, a qual poderá ser admissível em situações de incerteza objetiva quando não esteja em causa a prossecução do interesse público específico ou um interesse público preponderante (já se admite, porém, uma decisão administrativa unilateral de anulação do ato impugnado, o que, por satisfazer o interesse do autor por via extra-processual pode provocar a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide); - o princípio da disponibilidade das partes encontra-se limitado, nos processos impugnatórios pelo poder do juiz que se encontra consagrado no artigo 95.º/3 do CPTA, pois os vícios relevantes não invocados pelas partes poderão resultar da análise do processo pelo instrutor.

            Tendo em conta os poderes do juiz de direção do processo no processo civil previstos no artigo 6.º do CPC, o princípio do inquisitório, sobretudo quando associado ao princípio do favorecimento do processo constitui um limite intrínseco da auto-responsabilidade das partes aplicável também no processo administrativo; neste contexto, o artigo 7.º-A do CPTA vem então consagrar tal limite, após a revisão de 2015.     

             3 - Princípios da Igualdade das Partes, da Cooperação e da Boa-Fé Processual

            O princípio da igualdade das partes está consagrado no artigo 6.º do CPTA e dele decorre uma limitação dos privilégios processuais da Administração, quer perante o juiz, quer perante o particular ou em comparação com ele; uma das maiores bandeiras nesta área é a da condenação da Administração por má-fé, não se presumindo, como anteriormente, a sua boa-fé e a sujeição do Estado e demais entidades públicas ao pagamento de custas.

            O princípio da cooperação encontra, por sua vez, consagração legal no artigo 8.º do CPTA como decorrência constitucional do artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP), sendo de notar os especiais deveres de colaboração que impendem sobre as entidades administrativas, previstos no 8.º/4 do CPTA, a fim de compensar o seu domínio da relação jurídica substantiva.

            No mesmo artigo 8.º, mas no seu n.º 2 encontramos o princípio da boa-fé processual; artigo esse que, de acordo com o Professor Vieira de Andrade, assume especial importância num Código em que se concedem aos particulares vastas faculdades que, a serem utilizadas de forma abusiva, podem pôr em causa o bom funcionamento da justiça administrativa.

            4 – Princípio da Audiência e do Contraditório

            Do princípio do contraditório decorre a necessidade de ser dada efetiva oportunidade de intervenção a todos os participantes no processo a fim de o juiz se poder pronunciar de forma imparcial fundada nas razões de ambas as partes que compõem o litígio; contudo, no processo administrativo significa sobretudo que não são admitidas provas, nem proferidas pelo tribunal quaisquer decisões desfavoráveis a um sujeito processual sem que este seja ouvido sobre a matéria, de forma a que tenha a possibilidade de a discutir.

            De acordo com o Professor Vieira de Andrade tal corresponderá, nessa medida, ao direito de audiência que, em relação aos particulares, deve ser entendido como um direito fundamental (equiparados aos direitos, liberdades e garantias) quando esteja em causa a aplicação de uma sanção pessoal.

            Manifestações específicas desse princípio podem ser encontradas nos artigos 57.º e 68.º/2 do CPTA, 85.º do CPTA e 95.º/3 também do CPTA.

            O princípio do contraditório deve ser observado também nos processos urgentes com algumas compressões constantes dos artigos 131.º/3 do CPTA e 366.º/1 do CPC.

            5 – Princípio do Favorecimento do Processo

            Nos processos administrativos, o juiz, em face de uma questão prejudicial que seja da competência de um tribunal de outra jurisdição, pode escolher livremente entre sobrestar na decisão até que o tribunal competente se pronuncie (devolução facultativa), ou então decidir a questão com base nos elementos de prova admissíveis e com efeitos restritos àquele processo (suficiência discricionária); contudo, o juiz é obrigado a decidir a questão quando se encontrem verificados os requisitos do artigo 15.º/2 do CPTA.

            Também se tem entendido, conjugando o princípio da suficiência com o da economia processual, que o juiz deve optar por decidir a questão prejudicial se esta for simples e existirem no processo todos os elementos necessários à formação do juízo respetivo.

             6 – Princípio do Favorecimento do Processo

            Decorrente do princípio constitucional do acesso efetivo à justiça (administrativa) deparamo-nos com o princípio do favorecimento do processo, o qual aponta para uma interpretação e aplicação das normas processuais no sentido de favorecer o acesso ao tribunal ou de evitar as situações de denegação da justiça, designadamente por excessivo formalismo.

              De facto, a tutela efetiva, principalmente, dos direitos dos particulares, tem de ser simultaneamente eficaz (na medida em que realize os objetivos de proteção dos direitos) e eficiente (na medida em que consiga tais objetivos de forma adequada, sem custos desproporcionados).

Podemos encontrar uma manifestação desse princípio no artigo 7.º do CPTA; em concordância com o Professor Vieira de Andrade poder-se-á considerar aplicável ao processo administrativo o artigo 278.º/3 do CPC, com base nas decorrências desse princípio.

De salientar que, na jurisprudência têm-se fundamentado no princípio algumas soluções, como a da extensão teleológica do artigo 63.º do CPTA, que permite a ampliação do objeto do processo de modo a abranger também os casos de impugnação de atos jurídicos de execução quando do ato exequendo haja apenas conhecimento posterior.

7 – Princípio da Economia e da Celeridade Processual

O princípio da economia e da celeridade processual é uma manifestação do princípio da tutela judicial efetiva, e uma decorrência dos artigos 20.º/4 e 5 da CRP, que nos diz que, em função do seu objetivo, o processo deve ser eficiente e célere (devendo contudo atender-se à complexidade do assunto e à necessidade de salvaguardar os direitos de defesa e outros interesses legítimos das partes, bem como à razoabilidade do respetivo comportamento; o que subjaz então, de mais interesse, é que a duração do processo não ponha em causa a realização efetiva da justiça material, o que se pode conseguir através das providências cautelares que asseguram o efeito útil das sentenças), devendo evitar-se trâmites desnecessários ou excessivamente complicados, comportamentos dilatórios e decisões inúteis.

Trata-se de um princípio geral de todos os processos com decorrências na consagração e regime estabelecidos pelos artigos 7.º-A, 97 e ss., 88.º, 91.º, 121.º e 132.º/5, 48.º e 161.º do CPTA.

  

            Bibliografia:

            - Vieira de Andrade, José Carlos, A Justiça Administrativa, Almedina SA., 14ª Edição, 2015, pp. 409-418.

              Luís Neves, aluno n.º 23386, 4.º ano, subturma 9

            

Artigo 71º do CPTA - limites dos poderes de pronúncia dos tribunais administrativos nas ações de condenação à prática do ato devido.

A ação de condenação à prática do ato devido confere ao juiz poderes de injunção para impor diretamente a constituição pela Administração de situações jurídicas administrativas na esfera dos particulares. Está-se a contrapor princípios que necessitam de ser devidamente ponderados, o princípio da separação de poderes por um lado e por outro o princípio da legalidade e da tutela jurisdicional efetiva. Isto é a cada poder estadual cabe um domínio funcional de competências reservado e no respeito por esse domínio funcional não deve ser descurado a tutela das posições jurídicas dos particulares perante a atuação da Administração, conferindo-lhes uma tutela jurisdicional plena (art.268º/4CRP).

Podemos ver desde logo no 3º nº 1 do CPTA consagrado o princípio geral desta independência face a outros poderes estaduais, em que o juiz administrativo limita-se a apreciar da legalidade/juridicidade da questão e não da conveniência ou oportunidade do ato.

O instituto de condenação à prática de ato legalmente devido, não é exceção e aliás como pode criar situações de fronteira merece uma tutela acrescida.. Ao alargar os poderes de pronúncia dos tribunais, está-se a criar uma área perigosa, em que o juiz pode vir a intrometer-se na área de autonomia decisória administrativa. Daí resultar a importância do artigo 71º do CPTA, visa limitar os poderes de pronúncia ponderando os princípios em causa.

O tribunal não se basta pela verificação da ilegalidade da recusa, mas também atende à pretensão material do particular e pronunciar-se sobre a mesma (71º/1CPTA). Para que haja lugar à condenação à prática do ato é necessário pelo menos vinculação quanto à oportunidade do ato, só assim se pode dizer que o ato era legalmente devido. O ato a que a Administração está vinculada a produzir não é de conteúdo necessariamente pré-determinado. Pelo que os poderes de pronúncia oscilam conforme a maior ou menor vinculação quanto ao conteúdo do ato.

O artigo 71º abarca várias situações possíveis:

1) Se o ato devido em apreciação for totalmente vinculado quer no que respeite ao conteúdo, quer no que respeite ao momento da prática do ato. Então o tribunal nos termos do artigo 71º/1 do CPTA não se limita à condenação à pratica do ato, mas deve condenar a Administração na produção de um ato com conteúdo e sentido especificados, totalmente densificados. Portanto se o ato é completamente vinculado e não há margem para discricionariedade ou livre margem de apreciação então o julgador é perfeitamente capaz de definir o conteúdo do ato que o particular pretende ver praticado.

2) No nº2 desse mesmo artigo admite os casos em que ainda que o ato devido pela Administração, em abstrato seja da livre apreciação da mesma, ou é praticado ao abrigo de prerrogativas de discricionariedade, no caso concreto reconhece-se que apenas se pode praticar o ato num sentido possível. (“permita identificar apenas uma solução legalmente devida”) Até há livre margem de apreciação por parte da Administração, mas in casu não consegue exercer essa livre margem de apreciação, só há um sentido possível da decisão da Administração, então pode o juiz mais uma vez, à semelhança do caso anterior, proferir decisão de conteúdo determinado. Há uma redução da margem de livre decisão a zero na emissão de sentença, o ato devido é especificado e totalmente densificado. Não resta outra alternativa à Administração do que emitir o ato com o conteúdo determinado. Qual o fundamento para estas situações? O demandante tem direito a que a margem de livre decisão seja exercida corretamente pela Administração como o artigo 71º/2 do CPTA postula, deve na sentença indicar à Administração a forma correta de o fazer (pela negativa). Podem exigir do Tribunal que condene a Administração a tomar uma atuação correta, mas não a condenar na escolha de uma das atuações possíveis (lembrar o princípio geral do art.3º/1 CPTA, legalidade e não conveniência). Ora se a margem de livre decisão está reduzida a zero, então a posição jurídica do particular vê-se reforçada e pode como tal na sua pretensão exigir da Administração uma atuação de conteúdo estrito.

 A função normal da condenação da Administração à prática de ato legalmente devido é de alcance meramente negativo, ou seja apenas orienta a atuação devida pela Administração, dizendo quais as atuações vedadas. No entanto nos dois casos anteriormente referidos, há uma condenação de conteúdo positivo, condena-se a Administração ao ato concretamente devido e único que é devido. Não se questiona aqui a violação do princípio da independência, pois o juiz não se está a substituir à Administração, está com base no princípio da legalidade a determinar o ato legalmente devido, acautelando o interesse do particular. 

3) Quando o ato devido envolver a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa (a tal margem de livre decisão), mas não for possível determinar o conteúdo do ato, deve ser condenada à prática do ato. No entanto deve ser explicitado as vinculações a que a Administração está adstrita. Isto é, não sendo possível determinar o conteúdo do ato, atendendo ao controlo legal dos parâmetros de margem de livre apreciação e factualidade da situação concreta, deve o juiz apenas pronunciar-se do conteúdo vinculado, como que uma orientação ou delimitação da atuação devida pela Administração. Trata-se de um acertamento judicial que produz um efeito preclusivo sobre o subsequente reexercício do poder por parte da Administração.

4) O último cenário possível será aquele em que não parece haver qualquer tipo de vinculação quanto ao conteúdo do ato, apenas como referido anteriormente vinculação quanto à oportunidade para a prática do ato. Apenas se verifica o limiar mínimo de vinculação para poder ser tomada a decisão. Aqui o tribunal limita-se a condenar à Administração a reapreciar ou a decidir praticar o ato em causa.
 

Estes dois últimos vêm previstos também no artigo 71º/2 do CPTA. 

Como António Cadilha refere no seu artigo, os casos em que os parâmetros de controlo da margem de livre decisão, conjugados com a factualidade da situação concreta, que permitem a redução a zero dessa mesma margem decisória, são excecionais. E assim se compreende não é de ânimo de leve que o tribunal deve proceder a condenações à prática de atos legalmente devidos de conteúdo determinado/estrito, deve dar relevância aos princípios e normas que vinculam a atuação da Administração (que a delimitam) e ainda atendendo às circunstâncias do caso concreto verificar com devida ponderação se não existe espaço algum para uma decisão por parte da Administração de conteúdo diferente. Sob pena de ultrapassar a barreira que separa a função administrativa da função jurisdicional.

João Quintanilha Garrinhas 

Aluno nº 23437 

BIBLIOGRAFIA 

António Cadilha – Os poderes de pronúncia jurisdicionais na ação de condenação à prática de ato devido e os limites funcionais da justiça administrativa in Estudos em homenagem ao Prof.Doutor Sérvulo Correia, volume II, 2010 pag.161-223 
Mário Aroso de Almeida - Manual de Processo Administrativo, 2013 pag. 94-104

A Aceitação do Acto Administrativo

A Aceitação do Acto Administrativo

«Artigo 56.º

Aceitação do ato

1 – Não pode impugnar um ato administrativo com fundamento na sua mera anulabilidade quem o tenha aceitado, expressa ou tacitamente, depois de praticado.

2 – A aceitação tácita deriva da prática espontânea e sem reserva, de fato incompatível com a vontade de impugnar.

3 – A execução ou acatamento por funcionário ou agente nãos e considera aceitação tácita do ato executado ou acatado, salvo quando dependa da vontade daqueles a escolha da oportunidade da execução.»

O citado preceito do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) encontra-se inserido na subsecção II, do capítulo II, do título II, dedicada à legitimidade para a impugnação contenciosa de actos administrativos. Tal acontecia também na versão do CPTA anterior à reforma de 2015. Ainda antes, o Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo incluía no seu artigo 47.º semelhante norma em subsecção intitulada “Da legitimidade para recorrer”. Também o artigo 827.º do Código Administrativo regulava a aceitação do acto administrativo, situado entre os preceitos relativos à legitimidade activa e ao prazo de recurso[1]. Considerando que este pressuposto processual negativo não se deve reconduzir à legitimidade, Vasco Pereira da Silva entende este «tratamento “algo deslocado”» como um reflexo dos “traumas da infância difícil” por que atravessou o Contencioso Administrativo. A ideia clássica de que os particulares não eram titulares de direitos subjectivos perante a Administração levava a que a aceitação do acto administrativo fosse tratada no âmbito da legitimidade processual, definindo-se esta como um mero interesse do particular, até porque, por isso mesmo, não era autonomizado o interesse em agir como pressuposto processual[2].

Este pressuposto assume também relevância, com um tratamento semelhante, no procedimento administrativo, surgindo regulado no n.º 2 do artigo 186.º do novo Código do Procedimento Administrativo (CPA), sob a epígrafe “Legitimidade”. Aqui, a verificação deste pressuposto preclude o acesso à impugnação administrativa.

Paralelamente, no processo civil dispõe o artigo 632.º, n.º 2 do Código de 2013 (CPC) que “Não pode recorrer quem tiver aceitado a decisão depois de proferida.” Para além de aplicável aos recursos jurisdicionais no contencioso administrativo, ex vi artigo 140.º, n.º 3 do CPTA, terá sido esta limitação ao recurso das decisões judiciais a estar na origem dos citados preceitos de direito administrativo[3].

A aceitação do acto administrativo encontra o seu fundamento nos princípios constitucionais da segurança jurídica e da boa fé, que prevalecem no confronto com o princípio da legalidade e a liberdade de acesso ao Direito e à justiça.

O contra-fundamento[4] “princípio da legalidade” (artigos 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa – CRP – e 3.º do CPA) assume aqui um sentido negativo, ou seja, “são proscritas actuações administrativas que contrariem a lei”[5], prevalecendo esta sobre as primeiras. Daqui decorre, em princípio, a invalidade do acto que contrarie a lei, o que fundamenta o recurso aos mecanismos jurisdicionais de modo a suprir a ilegalidade do acto[6]. No entanto, a necessidade de certeza e segurança jurídica decorrente do princípio do Estado de Direito Democrático, consagrado no artigo 2.º da CRP, exige a estabilização dos efeitos dos actos administrativos que, aqui, assenta numa atitude do particular, e que justifica também pretensões de economia processual[7].

Por sua vez, a tutela jurisdicional efectiva especialmente consagrada no n.º 4 do artigo 268.º da CRP enquanto garantia dos administrados, surge limitada pela tutela da confiança, uma das concretizações do princípio da boa fé (artigos 266.º, n.º 2 da CRP e 10.º, n.º 2 do CPA), que proíbe o venire contra factum proprium. Esta forma de abuso de direito traduzir-se-ia, neste caso, no exercício, pelo particular, do direito de impugnação em contradição e incompatível com o comportamento anterior de aceitação do acto administrativo[8]. Como frisa José Vieira de Andrade, o “acesso aos tribunais administrativos só é assegurado pela Constituição aos particulares na medida em que estes sejam sujeitos de direitos ou interesses legalmente protegidos e não a qualquer titular de interesse directo, pessoal e legítimo na anulação do acto que tenha legalmente direito de recurso”, admitindo-se a compressão deste direito pela sua ponderação com outros princípios constitucionais[9].

A nossa doutrina tem entendido a aceitação do acto administrativo como “uma manifestação de vontade que traduziria o acordo, expresso ou tácito, com um acto administrativo (definitivo e executório) já praticado, que impediria o aceitante, se a aceitação fosse livre, de recorrer desse acto”[10]. De acordo com Rui Machete, aproximando-se da doutrina italiana, esta manifestação de vontade dá-se sob a forma de declaração negocial, com efeitos substantivos, nomeadamente a extinção do direito de impugnar, e, como consequência, processuais, precludindo-se essa possibilidade de impugnação do acto administrativo[11]. Por seu lado, Vieira de Andrade, concordando que a aceitação do acto administrativo não manifesta “a aceitação da legitimidade substancial do acto nem a sua convalidação”[12], rejeita a existência de uma renúncia à posição jurídica substantiva, pois o que existe é um mero acto jurídico do qual decorre o efeito de perda do direito, por imposição da lei, atendendo à atitude do particular que se conforma com os efeitos desfavoráveis do acto[13].

Associada a esta discussão, mantém-se a divergência quanto à natureza processual deste pressuposto. Como já acima se referiu, Vasco Pereira da Silva, tal como Vieira de Andrade, rejeitam o tratamento da aceitação como uma dimensão da legitimidade activa, considerando que a inserção sistemática da figura no CPTA decorre das teorias objectivistas já ultrapassadas. Assim, cabe determinar se estamos perante um pressuposto processual autónomo ou uma questão de interesse processual em agir. A favor da autonomia desta figura, Vieira de Andrade considera que a incompatibilidade da conduta do particular com a vontade de recorrer deve “ser apreciada normativamente, isto é, em função da «inadmissibilidade» valorativa do recurso”, cabendo ao juiz averiguar objectivamente essa compatibilidade ou falta dela[14], posição a que adere Sandra Lopes Luís. Já Vasco Pereira da Silva não considera existir vantagens na autonomização desta figura, reconduzindo-a ao interesse em agir, em termos semelhantes ao processo civil, uma vez que o particular, ao aceitar o acto, demonstra perda de interesse em agir contenciosamente contra a administração. Assim, deve o juiz aferir do comportamento do administrado ao abrigo desse pressuposto processual. De qualquer modo, por força do direito fundamental de acesso à justiça (artigo 268.º, n.º 4 da CRP) não fica vedada a revogação da aceitação[15].

Por outro lado, em Portugal, a doutrina e a jurisprudência maioritárias consagram a aceitação do acto administrativo como um pressuposto negativo de legitimidade. Nomeadamente, Rui Machete sustenta, como referido supra, o cariz negocial da declaração aceitação com efeitos substantivos que implicam renúncia ao direito ou interesse legítimo que conferiria legitimidade para a impugnação. Todavia, este argumento será de rejeitar, pois, de acordo com a tese do acto jurídico, é a lei que estabelece a perda da faculdade de impugnar, sem ter em conta a vontade do particular. Também o argumento sistemático em que se apoia esta doutrina (a inserção da aceitação do acto administrativo na subsecção relativa à legitimidade para a impugnação) parece ser afastado pelo crescente pendor subjectivista do contencioso administrativo.

Tomando posição nesta querela, não cremos que se possa considerar existir uma efectiva perda do interesse em agir com a aceitação do acto administrativo, na medida em que este se dirige, geralmente, a actos desfavoráveis ao aceitante. Por isso, não se poderá negar a utilidade da impugnação judicial pelo indivíduo. Deste modo, como vem defendendo alguma jurisprudência recente, “a aceitação tácita do acto administrativo é um pressuposto processual autónomo que implica a impossibilidade de impugnação ou a ilegitimidade superveniente, consoante a aceitação ocorra após a prática do acto, mas antes da propositura da acção, ou já na pendência desta”[16].

David Ribeirinho Alves
Aluno n.º 22444

Bibliografia:

Almeida, Mário Aroso de

¾    Manual de Processo Administrativo, 2013, Almedina, Coimbra.

Almeida, Mário Aroso de/Cadilha, Carlos Alberto Fernandes

¾    Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, Almedina, Coimbra.

Amaral, Diogo Freitas do

¾    Curso de Direito Administrativo, Volume II, 2.ª edição, 2011, Almedina, Coimbra.

Andrade, José Carlos Vieira de

¾    “A Aceitação do Acto Administrativo”, in Boletim da Faculdade de Direito – Volume Comemorativo, 2003, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra, pp. 907 a 934;

¾    A Justiça Administrativa (Lições), 4.ª edição, 2003, Almedina, Coimbra.

Cordeiro, António Menezes

¾    Da boa fé no Direito civil, 1984, Almedina, Coimbra.

Luís, Sandra Lopes

¾    A Aceitação do Acto Administrativo – Conceito, Fundamentos e Efeitos, 2004, Lisboa.

Sousa, Marcelo Rebelo de/Matos, André Salgado de

¾    Direito Administrativo Geral – Introdução e princípios fundamentais, Tomo I, 3.ª edição, 2008, Publicações Dom Quixote, Lisboa.

Silva, Vasco Pereira da

¾    O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª edição, 2009, Almedina, Coimbra.

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[1] Andrade, José Carlos Vieira de, “A Aceitação do Acto Administrativo”, in Boletim da Faculdade de Direito – Volume Comemorativo, 2003, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra, p. 907 (nota 1), e Luís, Sandra Lopes, A Aceitação do Acto Administrativo – Conceito, Fundamentos e Efeitos, 2004, Lisboa, p. 127.

[2] Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª ed., 2009, Almedina, Coimbra, pp. 260 a 262 e 373.

[3] Andrade, José Carlos Vieira de, op, cit,, 2003, p. 908 e Almeida, Mário Aroso de/Cadilha, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, Almedina, Coimbra, p. 286.

[4] Expressão utilizada por Luís, Sandra Lopes, op. cit., p. 132.

[5] Sousa, Marcelo Rebelo de/Matos, André Salgado de, Direito Administrativo Geral – Introdução e princípios fundamentais, Tomo I, 3.ª edição, 2008, Publicações Dom Quixote, Lisboa, p. 163.

[6] Ibid., p. 165.

[7] Andrade, José Carlos Vieira de, op, cit,, 2003, pp. 922 a 923; Justiça Administrativa (Lições), 2003, p. 261 e Luís, Sandra Lopes, op. cit., 2004, Lisboa, pp. 141 a 142.

[8] Amaral, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 2.ª edição, 2011, Almedina, Coimbra, pp. 148 a 150 e Cordeiro, António Menezes, Da boa fé no Direito civil, 1984, Almedina, Coimbra, pp. 742 e ss..

[9] Andrade, José Carlos Vieira de, “A Aceitação do Acto Administrativo”, in Boletim da Faculdade de Direito – Volume Comemorativo, 2003, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra, pp. 931 a 932.

[10] Ibid., p. 909.

[11] Machete, Rui, “Sanação (do acto administrativo inválido) ”, in Dicionário Jurídico da Administração Pública, Volume VII, 1996, Coimbra Editora, Coimbra, pp. 336 e ss..

[12] Contra este entendimento vai a concepção de Marcello Caetano, segundo a qual da aceitação do acto administrativo decorre o saneamento da anulabilidade do acto quanto ao aceitante, afectando-se a sua legitimidade para o impugnar; Caetano, Marcello, Manual de Direito Administrativo, 1991, Almedina, Coimbra, Volume I, 9.ª edição, p. 534 e Volume II, 8.ª edição, p. 1248.

[13] Andrade, José Carlos Vieira de, Justiça Administrativa (Lições), 2003, pp. 260 e 261.

[14] Ibid..

[15] Silva, Vasco Pereira da, op. cit., p. 374.

[16] Ac. do TCA Sul de 04/03/2010 (António Vasconcelos), processo n.º 02745/07. No mesmo sentido, Ac. do TCA Sul de 25/11/2011 (Clara Rodrigues), processo n.º 08219/11.

Processos em Massa ou Seleção de processos com andamento prioritário – Breve análise ao novo artigo 48º do CPTA

1. Introdução

A figura dos Processos em Massa encontra-se hoje prevista no artigo 48º do CPTA. Esta norma, apesar de recente no ordenamento português, foi uma das que sofreu uma maior reforma com o novo CPTA.

Esta figura tem a sua inspiração no ordenamento jurídico Espanhol, na reforma do contencioso administrativo em Espanha, concretizada em 1998 através da Ley de la jurisdicción Contencioso-Administrativa e pela Ley 37/2011, de 10 de Octubre.

O direito administrativo é uma área de direito onde existe, cada vez mais, um aumento da complexidade e do número de processos que envolvem uma maior quantidade de envolvidos, além de se caracterizar pelo relacionamento duradouro entre a administração e os particulares. Conforme o Professor Vasco Pereira Silva chama atenção, as escolhas da administração envolvem muitos interesses e muitas pessoas, pelo que é normal a existência de processos em massa em Contencioso Administrativo.

Dito isto, cabe clarificar o que são Processos em Massa, estes permitem que face a um número significativo de processos com semelhanças suficientes, se possa selecionar um deles (Processo-Modelo ou Processo-Piloto), ficando os demais suspensos, a aguardar a decisão judicial quanto ao que avançou. O processo selecionado passa a ser tratado como urgente (art.º 48, nº 8 do CPTA) e, uma vez tomada a decisão judicial quanto aos que avançaram, devem os autores nos processos suspensos adotar uma conduta, optando pelas alternativas concedidas no numero 9 do artigo 48º.

2. Requisitos para aplicação do Mecanismo

a) Numero Mínimo de Pendências

Dispõe o artigo 48, nº 1 do CPTA que a aplicação destes Processos em Massa pode ocorrer em duas situações:

-Mais de 10 Processos reportados a diferentes pronuncias da mesma entidade administrativa, respeitantes à mesma relação jurídica material;

ou

-Mais de 10 processos reportados a diferentes pronuncias da mesma entidade administrativa, respeitantes diferentes relações jurídicas materiais coexistentes em paralelo, mas suscetíveis de ser decididas com base na aplicação das mesmas normas a idênticas situações de facto.

Nestes casos, o presidente do tribunal deve determinar o andamento de apenas um dos processos e a suspensão dos demais que aguardaram a decisão do primeiro, havendo posteriormente a extensão da decisão para estes.

No antigo CPTA, exigia-se a existência de mais de 20 processos em moldes semelhantes ao atual. Este número de processos necessários para aplicação da figura em análise foi alvo de controvérsia, pois revelava-se excessivo, limitando a aplicação do Processo em Massa pelos tribunais. A crítica que se instalou a este requisito numérico surtiu efeito sendo diminuído para 10 o número de processos necessários, podendo assim ser mais frequente a presença desta figura nos tribunais portugueses.

Uma outra questão que pairava na doutrina portuguesa referia-se à exigência, ou não, de que os processos estivessem pendentes no mesmo tribunal administrativo ou se, pelo contrário, era suficiente a pendência no conjunto dos tribunais administrativos nacionais. Wladimir Brito entendia que a solução legalmente consagrada exigia a pendência no mesmo tribunal administrativo por falta de norma reguladora de conflitos que permitisse o entendimento contrário. Em sentido oposto, João Tiago Silveira, entendia que, através de uma interpretação extensiva do preceito, fundada no fim prosseguido pelo instituto, os processos exigidos podiam estar pendentes em tribunais diferentes da jurisdição administrativa. Porém, esta querela doutrinária ficou resolvida com o novo nº 7 do art.º 48 do CPTA, este artigo vem fixar que, em caso de processos existentes em diferentes tribunais, a aplicação deste regime é determinada pelo Presidente do Supremo Tribunal Administrativo, a quem competente estabelecer qual ou quais os processos que devem ter andamento, oficiosamente ou mediante proposta dos presidentes dos tribunais envolvidos.

b) Diferentes Pronúncias da Mesma Entidade Administrativa

Como sabemos uma entidade administrativa é qualquer pessoa coletiva de direito público, com competência para a prática de atos de autoridade.

Neste requisito, o legislador pretendeu alargar o âmbito do mecanismo, sendo aplicável desde que os atos sejam emitidos pela mesma entidade administrativa, independentemente do órgão responsável pela mesma emissão. Assim, é concebível a agregação de atos de diferentes órgãos da mesma entidade administrativa. Revela-se suficiente a existência da mesma relação jurídica material ou a suscetibilidade de decisão com base na aplicação das mesmas normas jurídicas a idênticas situações 

de facto.

c) Mesma relação jurídica material

Entende-se por relação jurídica material a ordenação de dois ou mais sujeitos jurídicos em relação a outros através da atribuição de poderes e deveres, isto é, de posições jurídicas ativas e passivas. Assim, a mesma relação jurídica material é aquela em que encontramos os mesmos tipos de poderes ou restrições conferidas aos particulares perante a administração pública.    

d) Suscetibilidade de ser decidido com base na aplicação das mesmas normas a idênticas situações de facto

Este critério abrange relações jurídicas materiais que contendo diferentes porções de direitos e deveres dos particulares e da administração, ainda assim, determinam a aplicação das mesmas normas jurídicas para uma situação de facto.

e) Audiência das partes

O nº1 do artigo 48 do CPTA determina ainda que o juiz tem de ouvir as partes antes de proceder ao regime do Processo em Massa. Esta audição das partes incide em dois aspetos, por um lado, acerca da conveniência da aplicação do mecanismo dos processos em massa, e por outro, sobre o processo ou processos que deverão ser escolhidos para avançar. Apesar do artigo não referir o prazo para a audição das partes, seguimos a opinião de João Tiago Silveira em aplicar o prazo de 10 dias do art.º 

29º do CPTA.

3. Tramitação

O antigo nº 4 do artº 48 do CPTA não era concreto quando determinava a aplicação dos prazos dos processos urgentes, visto que existem prazos diferentes para cada tipo de processo urgente. Wladimir Brito entendia assim que a urgência dos processos em massas era relativa, correm os prazos gerais, excluindo assim a aplicação dos prazos do contencioso eleitoral e dos dois tipos de intimações previstas no Código – ART. 99.º, 107.º, 110.º, que seriam de 5 ou 10 dias respetivamente. Assim, o Autor defende que o prazo que se devia aplicar era o do contencioso pré-contratual. Todavia o novo CPTA veio solucionar também esta dificuldade, referindo o nº8 que são aplicáveis os prazos constantes do art.º 36, nº 4 do CPTA para processos urgentes, isto é, metade do prazo fixado para a ação administrativa.

Após a decisão para os processos escolhidos esta é notificada às partes nos processos suspensos, sendo que os autores dos mesmos podem dentro do prazo de 30 dias desistir do pedido ou recorrer da sentença proferida. No primeiro caso, da desistência do pedido, é compreensível esta opção do autor quando a sentença proferida para o processo escolhido não lhe for favorável e o seu processo não apresente quaisquer especificidades que permitam prever uma decisão diferente, para além de, desse modo, evitar o agravamento das custas processuais. Segundo Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, seria este o resultado se o autor se abstivesse de qualquer conduta, decorridos os trinta dias.

No caso de recorrer da sentença proferida, caso haja provimento, os efeitos produzem-se apenas na esfera jurídica do recorrente.

Devemos realçar o facto da reforma do novo CPTA ter eliminado as alíneas b) e c) do antigo nº 5 do artigo 48º, isto é, podia o autor requerer ao tribunal a extensão ao seu caso dos efeitos da sentença proferida, deduzindo qualquer das pretensões enunciadas no art.º 176.º/3, 4 e 5 CPTA ou requerer a continuação do seu próprio processo. Relativamente à primeira opção é perfeitamente aceitável a sua eliminação, visto que, atualmente, a decisão da sentença produz efeito automático nos processos suspensos devendo existir apenas a notificação das partes dos mesmos (artigo 48, nº 9 do CPTA), não sendo necessário o requerimento de extensão da sentença proferida aos outros processos. Quanto à antiga alínea b), a sua extinção é legítima, visto que dificilmente o autor poderá obter uma sentença diferente sem alterar ou acrescentar qualquer facto ao processo, sendo previsivelmente mais favorável recorrer da decisão para tribunal de instância diferente.

4. Considerações finais

A reforma do CPTA procedeu a profundas alterações do regime dos Processos em Massa. A figura processual em estudo, apesar de importante, acabou por ser raramente aplicada, devido aos seus excessivos requisitos, o que com o novo CPTA deixou de se verificar. Desde logo, a diminuição do número de processos necessários facilitou a aplicação do regime. A par deste aspeto, a alteração da expressão “o presidente do tribunal pode determinar” para “o presidente do tribunal deve determinar”, revela a vontade do legislador em incentivar o uso de regime, de forma a tornar o processo mais célere e promover a igualdade das decisões dos tribunais para casos semelhantes.

No entanto, a par deste incentivo e facilitação em aplicar o regime dos Processos em Massa, o legislador atribui às partes meios para se protegerem deste regime quando não lhes for conforme. Por um lado, o nº 3 contém uma exigência de segurança e justiça, indicando que a escolha do processo modelo deve garantir que nele se discutem todos os aspetos de facto e de Direito. Trata-se, assim, de uma norma garantia que evita a discricionariedade dos tribunais na aplicação desta figura. Por outro lado, o nº 5 permite às partes recorrem, no prazo de 15 dias, da decisão de suspensão de tramitação ou de apensação de processos.

Desta forma, com o novo CPTA o legislador procurou facilitar o uso desta figura e diminuir as dificuldades da tramitação no processo, protegendo em simultâneo as partes dos processos suspensos, fornecendo uma variedade de formas de atuação e de prossecução dos seus direitos. Tudo isto sem abdicar do principal objetivo do artigo 48º do CPTA, que tem no seu escopo a celeridade dos processos e a solução através de uma decisão rápida e bem fundamentada e, como chama atenção o Professor Freitas do Amaral, “assegurar que a decisão que venha a ser proferida venha a ser assumida por todos ”, de forma a garantir a igualdade e segurança jurídica dos processos semelhantes, evitando sentenças dispares e injustas.

Talvez em resultado de toda esta reforma a própria epígrafe do artigo 48º do CPTA foi alterada de “Processos em Massa” para “Seleção de processos com andamento prioritário”, o que, em nossa análise, pretende nada mais que representar a procura do legislador em aumentar o número de casos em que este regime pode e deve ser aplicado.

Bibliografia

Almeida, Mário Aroso de, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 3ª Ed. 2010

Amaral, Freitas do, Direito Administrativo, Volume III, Lisboa, 1989

Andrade, Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 12ª Edição, 2012

Brito, Wladimir , Direito processual administrativo : lições , Associação de Estudantes de Direito da Universidade do Minho, 2004.Farinho, Domingos Soares, Os Processos em Massa no Novo Contencioso Administrativo

Oliveira, Mário Esteves de, e Oliveira, Rodrigo Esteves de, Código de Processo nos Tribunais Administrativos: Anotado, Vol. 1, Almedina, 2006

Silva, Vasco Pereira da, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Almedina, Coimbra, 2003

Silveira, João Tiago Valente Almeida da, O mecanismo dos processos em massa no contencioso administrativo in estudos em homenagem ao Professor Doutor Jorge Miranda, Volume 4º, Coimbra, 2012

Ricardo Stoffel Costa

Nº 23345